Fundación TIERRA
22 de septiembre de 1999

Introducción

La Ley de Municipalidades es un instrumento legal necesario, importante y urgente para una mejor aplicación de algunas normas que han sido producto del periodo de reformas estructurales pero principalmente de la Ley de Participación Popular.

Se trata de una norma que va más allá de los alcances de la propia Participación Popular y los sujetos que ésta norma, tan exitosa en el país, define.

Es necesario tomar conciencia que las atribuciones de los gobiernos municipales están marcados en el concepto de poder local. Pero también es importante entender que el poder local implica no solamente la legitimidad de las autoridades y todos los actores involucrados o relacionados con el gobierno municipal, sino que al mismo tiempo significa la reconstitución de una cultura de ejercicio ciudadano y democrático que no está carente de problemas, anécdotas y por supuesto virtudes.

En definitiva, se está hablando de relaciones políticas, es decir de pugnas de poder en espacios en los que la institucionalización y reconocimiento de estas relaciones estaba ausente por lo menos por parte del Estado y el sistema de partidos políticos, por excelencia, instrumentos de ejercicio de poder.

De ahí que la Ley de Participación Popular, tan exitosa y llamativa no sólo en el contexto internacional sino, es necesario reconocerlo, también al interior de nuestro propio país, haya motivado cierto desconcierto por lo simple y efectivo de su planteamiento.

Si bien es evidente que la norma que regula la Participación Popular debe parte de su éxito a las características de su propuesta, no es menos cierto que muchos de los actores involucrados con los gobiernos municipales pretenden utilizar los cimientos de esta construcción para edificar sobre ellos una gama de iniciativas que van desde las más simples hasta las más colosales. Unas y otras con iguales probabilidades de ser efectivas o ineficientes.

Una primera lectura de la Ley de Municipalidades, aprobada en grande en Senadores y por la Comisión Mixta del parlamento, por lo tanto con un importante grado de concertación, nos hace observar una excesiva buena voluntad por parte de los legisladores, la misma que se traduce en una norma con 164 artículos, 13 disposiciones transitorias y 7 títulos.

Estos últimos trabajan sobre:

1. Municipalidad y Gobierno Municipal;
2. Gobierno Municipal;
3. Órgano Representativo, Normativo, Fiscalizador y Deliberante;
4. Órgano Ejecutivo, Patrimonio, Bienes Municipales y Régimen Financiero;
5. Control Social y Participación Popular
6. organización Territorial Administrativa;
7. y Fiscalización Municipal.

Analicemos cada uno de estos títulos en un sentido amplio y crítico poniendo énfasis en los siguientes temas fuerza:

-       Finalidades de la ley

-       Jurisdicción y competencia

-       Desarrollo humano sostenible

-       Infraestructura

-       Materia administrativa y financiera

-       Defensa del consumidor

-       Servicios

-       Concejo Municipal

-       Agilización de funciones del órgano deliberativo

-       Distritación Municipal

-       Comisión de ética

-       Alcalde

-       Apertura de información

-       Voto de censura contractiva

-       Planificación participativa

-       Bienes de dominio público

-       Recurso agua

-       Exenciones tributarias

-       Banco de tierras

-       Impuesto progresivo a los terrenos baldíos

-       Comités de vigilancia

-       Composición de los comités de vigilancia

-       Conformación de mancomunidades

-       Temática indígena campesina de la territorialidad

-       Distritos municipales

-       Nueva delimitación política de las secciones municipales

 

1.     MUNICIPALIDAD Y GOBIERNO MUNICIPAL

Compuesto por 2 capítulos: 1º Disposiciones Generales y 2º Jurisdicción y Competencia del Gobierno Municipal.

En el primero de ellos se desarrolla el objeto de la ley, ámbito de aplicación, definiciones de Municipio, Municipalidad y Gobierno Municipal, Autonomía Municipal y Finalidades de la Ley.

Vale la pena destacar precisamente este último artículo, es decir las finalidades de la ley, en tanto que pretende que la Municipalidad y el Gobierno Municipal contribuyan “a la satisfacción de necesidades colectivas y garantizar la integración y participación de los ciudadanos en la planificación y el desarrollo humano sostenible del municipio” lo cual implica referirse a la satisfacción de necesidades del ciudadano y la ciudadana a partir de la atención de su desarrollo, la equidad y la participación.

Para alcanzar estos objetivos la Ley propone prestar atención al bienestar social y material; promover el desarrollo económico local y regional, preservación y conservación del medio ambiente, preservación del patrimonio cultural, mantenimiento, fomento, defensa y difusión de valores culturales, históricos, morales y cívicos de la población y de las etnias (sic), favorecer la integración social bajo los principios de equidad, igualdad de oportunidades y respeto a la diversidad, y promoción de la participación ciudadana defendiendo el ejercicio y práctica de los derechos fundamentales de las personas.

En cuanto a la jurisdicción y competencia, la ley sugiere tres principios para los gobiernos municipales, estos son: De Coordinación, con otros gobiernos municipales, el Gobierno Nacional y la administración departamental; Concurrencia con todo tipo de instituciones privadas y públicas en función de los PDM; y Subsidiariedad que implica que el trabajo que puedan realizar los gobiernos municipales con eficiencia y eficacia no deba corresponder a otros niveles de la administración del Poder Ejecutivo.

Las competencias del Gobierno Municipal se dividen en cinco materias: Desarrollo Humano Sostenible; Infraestructura; Administrativa y Financiera; Defensa del Consumidor; y Servicios.

La especificidad del desarrollo humano sostenible implica una gama de actividades que abarcan: el desarrollo humano sostenible, planes de ordenamiento territorial, crecimiento económico, promoción del sector privado, preservación del medio ambiente y recursos naturales, cumplimiento de las normas de uso de suelo, subsuelo, sobresuelo, agua y recursos naturales, vivienda, uso de inmuebles, salud pública, desastres naturales y provocados pro el hombre, turismo, equidad de género, supervisión de personal de los sectores de educación y salud, alimentación complementaria y suplementaria, preservación de patrimonios nacionales, incentivo a la cultura, el arte y el deporte, desarrollo integral y de derechos de las etnias, pueblos indígenas, comunidades originarias y la mujer, fortalecimiento de la unidad familiar, integración social, protección de la niñez, adolescencia y tercera edad, discapacitados, moral pública, buenas costumbres y derechos a la libertad e igualdad individual.

En cuento a la infraestructura, se pretende que los Gobiernos Municipales construyan, equipen y mantengan aquella que corresponda a los sectores de salud, educación, cultura, deportes, microriego, saneamiento básico, vías urbanas, caminos vecinales, lugares de esparcimiento, recreo público, mercados, mataderos, frigoríficos públicos, cementerios, crematorios públicos y por si esto fuera poco, también de los bienes muebles e inmuebles de propiedad del Municipio (sic).

Al mismo tiempo se deja abierta la posibilidad de que se busquen formas de financiamiento por medio de la privatización y la concesión de cada uno de estos sectores.

En cuento a la materia administrativa financiera, independientemente de las distintas conocidas formas de recaudación y administración de los ingresos se delega la Administración de los Sistemas de Catastro Urbano y Rural en forma directa o a través de terceros, de acuerdo a normas técnicas emitidas por el Poder Ejecutivo y también la expropiación de inmuebles por razones de necesidad o utilidad pública o cuando no cumplan una función social, previa indemnización justa, mediante Ordenanza Municipal.

La materia de defensa del consumidor no abarca niveles de satisfacción de necesidades objetivas y concretas que se han derivado de la crisis económica y ausencia de fuentes de trabajo, traducidas en grandes contingentes de vendedores informales que no ofrecen mínimas garantías a los ciudadanos.

La materia de servicios, introduce una interesante novedad, que sin embargo también puede derivar en aspectos enunciativos porque como en los anteriores casos, no deja específicos y objetivos mecanismos de aplicación, nos referimos a la organización y reglamentación de Servicios Integrales de protección a la familia, mujer y tercera edad, así como Defensoría de la Niñez y Adolescencia.

 

2.     GOBIERNO MUNICIPAL

Este breve título especifica la conformación del Gobierno Municipal (Concejo Municipal y Alcalde Municipal) y la Elección de Concejales, Alcalde Municipal y Agentes Municipales) sin ninguna novedad.

 

3. ORGANO REPRESENTATIVO, NORMATIVO, FISCALIZADOR Y DELIBERANTE

En cuento al Concejo Municipal es necesario destacar la intención de agilizar las actividades de este ente y hacerlo más operativo. Para este fin se han estipulado fechas para la aprobación de PDM, POA, concesiones, etc. En caso de que el Concejo demore más tiempo que el estipulado por la ley, estos instrumentos serán aprobados automáticamente.

Esta metodología de agilización de funciones del órgano deliberativo, pueden ser utilizados en ciertas coyunturas, como instrumentos de acción política.

Es de destacar también que se deja en manos del Consejo Municipal la actividad de promover y aprobar la Distritación Municipal tomando en cuenta las unidades geográficas, socio-culturales, étnicas, productivas o económicas, físico ambientales, la distribución territorial y administrativa de los servicios públicos y de infraestructura. Lo cual puede tener mayor sentido y oportunidad para aquellos casos en que los distintos pueblos originarios e indígenas requieran de un mínimo de autonomía administrativa por razones socio-culturales.

Por otra parte, también se destaca la creación de una Comisión de Ética, encargada del tratamiento de denuncias contra el alcalde y concejales con el objetivo de minimizar los márgenes de corrupción institucionalizada en los gobiernos municipales. Aunque es cierto que este tipo de mecanismos suelen ser instrumentos poco prácticos para frenar este mal, por lo menos existe la intensión de abordar el terma en los márgenes que le corresponde a toda institución pública, es decir, desde el interior y de cara a la opinión pública.

 

4.     ORGANO EJECUTIVO

Respecto del Alcalde como tal no existen muchas novedades en cuanto a sus atribuciones, salvo el hecho de promover una administración ejecutiva y financiera lo más transparente posible. De ahí que es posible entender mecanismos como la apertura de información hacia la ciudadanía de estados financieros e informes de avance de POAs y PDM, en el primer caso por lo menos dos veces al año y en el segundo cuando menos una vez cada año.

Sin embargo lo que es realmente llamativo en el título en cuestión, es el tratamiento y reglamentación del Voto Censura Constructiva, un instrumento utilizado y abusado por distintos gobiernos municipales en los últimos años, con una desconcertante falta de criterio estratégico y respeto ciudadano.

En este caso es necesario destacar que se define al Voto de Censura Constructiva como un acto de responsabilidad política, es decir, de cara a la más efectiva gobernabilidad de los Municipios partiendo del supuesto de una democracia representativa que exige cierta responsabilidad de los concejales para el cumplimiento de sus funciones.

El Voto de Censura constructiva, a partir de la aprobación de este Ley, tomará en cuenta sólo a los dos candidatos titulares más votados en cada gobierno municipal, permite el descargo y la acción política de los alcaldes que fueran interpelados por cuento menos un tercio de los concejales, en el plazo mínimo de siete días.

Siempre sostuvimos que se trataba de una medida que permitiría una mejor aproximación a los niveles mínimos de gobernabilidad a partir de alianzas entre el alcalde y una mayoría relativa en el Concejo.

Otro elemento que nos gustaría destacar en el título, en es referido a la Planificación Participativa como un instrumento estratégico a la hora de determinar nortes en el accionar de los gobiernos municipales y de los municipios en su conjunto. En este caso, los PDMs deben realizarse bajo las normas básicas, técnicas y administrativas del Sistema de Planificación Nacional y de la Ley de Administración y Control Gubernamentales, garantizando el carácter participativo del mismo.

En muchos de los municipios en los que como institución tuvimos acceso a información, advertimos que si bien es cierto que se realizan casi en la totalidad de ellos los PDMs, en muchos de los casos esta labor está demasiado alejada de las necesidades y requerimientos de los habitantes del municipio en tanto que son realizados a partir de criterios muy ajenos a los de la población en su conjunto y se concentran en criterios institucionales de ONGs, Iglesias, Consultoras y otras.

 

5.     PATRIMONIO, BIENES MUNICIPALES Y REGIMEN FINANCIERO

Algunas de las personas que han estado más cerca del proceso de aprobación de esta ley podrían afirmar que éste es el título que mayores conflictos puede crear en su correlación con otras normas como la Ley de Aguas, INRA, y de medio Ambiente.

Es evidente que en este título se hacen mayores referencias a la administración de los recursos naturales legislados por estas normas, sin embargo, el que mayor atención recoge por parte de la Ley de Municipalidades es el agua, a partir de la determinación que se hace de ella como Bienes de dominio público municipal a partir de la identificación de aires de río, playas, montañas, orillas de los ríos, ríos, riachuelos, lagos, ojos y corrientes de agua, torrenteras y quebradas con sus lechos, aires y taludes, acequias de riego y de escurrimiento de aguas.

Sin embargo la propia Ley de Municipalidades afirma que el dominio público no conlleva la propiedad pública, ni la administración estatal. La propiedad privada sobre bienes de dominio público sólo se adquiere por compraventa a particulares o al Estado, o a título gratuito u oneroso de este último.

La ley de Municipalidades afirma que los derechos que ejerce el estado sobre la propiedad pública, mientras que el Estado no decida su transferencia a título oneroso mediante Ley, sin imprescriptibles y no se extinguen por ocupación, uso o goce de terceros, cualquiera que sea su carácter, así como no admiten usucapión.

Ahora bien, aún a pesar de no haberse avanzado en materia legislativa sobre la reglamentación que regirá el uso del recurso agua, se prevé que el Gobierno Municipal podrá otorgar concesiones del  uso y disfrute de bienes de propiedad y dominio público (aquellos enunciados líneas arriba) con carácter temporal, las cuales no podrán exceder de treinta (30) años, de acuerdo a reglamento especial.

Aunque es previsible que la legislación sobre recursos naturales prevea mecanismos de administración de los mismos, es necesario tomar en cuenta que se trata de una forma de descentralización en la administración de los recursos. Una medida que no necesariamente puede ser entendida en su estricto sentido negativo, sino además en el contexto de una correcta administración descentralizada.

Otro de los elementos que llaman la atención de quienes observan la Ley de Municipalidades es el referido a la tramitación de exenciones tributarias ante el Concejo Municipal para la correspondiente Ordenanza. La argumentación es la dilación y ampliación de trámites burocráticos que naturalmente dificultarán la aplicación de estos derechos, principalmente para los sectores indígenas y campesinos. Habría que tomar en cuenta que en muchos casos, independientemente de las ordenanzas de los Consejos Municipales, es necesario que dado el carácter de gobierno local y la importancia del Municipio en la administración y gestión pública éstos deban conocer y validad estas políticas públicas de discriminación positiva.

En cuanto al aspecto de recursos naturales, la Ley de Municipalidades también contempla la creación de un Banco de Tierras, en áreas urbanas y rurales de su jurisdicción, con el objeto de crear un fondo de tierras para la realización de obras, servicios públicos y para el control y regulación de los precios de los inmuebles. Este elemento entra en la lógica del mercado de tierras bajo la regulación del Estado como un ente normador y regulador. La reglamentación de este modelo de administración de tierras estaría en manos del Ministerio de Hacienda.

También es necesario considerar la noción del Impuesto Progresivo a los Terrenos Baldíos, bajo la lógica de estímulo a la actividad productiva de la tierra, es decir, vía coerción impositiva, se procurará incentivar el uso productivo de la tierra.

 

6.     CONTROL SOCIAL Y PARTICIPACION POPULAR

En el marco de este título, es necesario destacar la incorporación en los distintos Comités de Vigilancia de las cooperativas y sociedades mercantiles, asociaciones y fundaciones de carácter económico-productivo, de promoción del desarrollo humano y las que otorgan servicios colectivos en la Sección de Provincia correspondiente. También podrán ser incorporados representantes de los Colegios de Profesionales. Dicho en otros términos se trata de incorporar el elemento gremial en el mismo nivel del factor territorial como unidad de composición de los Comités de Vigilancia.

Desde esta perspectiva, no sólo el elemento de ocupación, vivienda o residencia territorial se constituye en un factor de agrupación y condición para el estímulo a la participación ciudadana, sino que también sobrepone el elemento gremial, lo cual por natural definición  podría significar una suerte de duplicación de oportunidades de participación para aquellos ciudadanos y ciudadanas que forman parte de alguno de estos colectivos.

La medida podría ser interpretada como un mecanismo de discriminación positiva para estimular la participación, pero en todo caso no es posible dejar de considerar que también puede ser una manera de ampliar las posibilidades de intervención en el diseño de políticas públicas municipales de ciertos grupos de interés.

El tema sin embargo no queda en estas suposiciones politológicas, porque la ley se encarga de delimitar la composición de los Comités de Vigilancia poniendo como un mínimo de cuota de participación para estos grupos, un tercio (33%) de la composición del Comité de Vigilancia y un máximo del 50%. Reduciendo en la misma medida la participación de otros colectivos considerados mucho más importantes en la Ley de Participación Popular como lo son las comunidades campesinas, tentas, ayllus, juntas vecinales y demás.

Finalmente, se deja en manos del Concejo Municipal la facultad de admitir o rechazar la admisión de estas instituciones, dejando de lado todo el carácter de organización civil para la participación. Un tema que se deja en consideración y debate porque es cierto que uno de los factores más débiles de la aplicación de la participación Popular es el referido a los Comités de Vigilancia, que entre otras cosas, en el proyecto de Ley de Municipalidades, tampoco considera la posibilidad de apoyo económico para un mejor y más eficiente ejercicio de sus funciones.

 

7.     ORGANIZACIÓN TERRITORIAL ADMINISTRATIVA

El título tiene una ventaja cualitativa en el sentido de aprehender de mejor manera el sentido de la administración del municipio con un carácter sostenible a partir del fortalecimiento de unidades territoriales con mayor cantidad de habitantes y por lo tanto con mayores ingresos provenientes de la distribución del ingreso tributario fiscal per cápita, punto central de la Participación Popular.

El fomento a la conformación de mancomunidades municipales puede ser considerado como un importante avance del proceso. De hecho, se considera que los Municipios con menos de 5.000 habitantes deberán conformar mancomunidades para poder acceder, a través de la Cuenta mancomunada, a los recursos de coparticipación tributaria establecidos en la planificación municipal.

Por otro lado, la temática indígena campesina de la territorialidad, desde nuestra perspectiva podría sentirse satisfecha en tanto que se considera que los municipios cuya población tuviera grupos de indígenas o pueblos originarios podrán conformar mancomunidades a efectos de establecer o restituir la unidad étnica y cultural de dichos grupos. Este elemento, junto con la posibilidad abierta y explícita de la distritación a partir de criterios étnico-culturales, no rompe el espíritu de la unidad nacional por una parte y por otra permite ciertos criterios de administración territorial en función de las características propias de las distintas culturas bolivianas.

Precisamente en el capítulo referido a los Distritos Municipales, se especifica que uno de los objetivos de esta medida territorial administrativa es la de apoyar la unificación de los espacios territoriales históricos en los cuales se encuentren viviendo etnias y pueblos originarios. Estos objetivos tienen base también en los criterios de Unidades socio-culturales y Unidades históricas, étnicas o de pueblos originarios, elementos que refuerzan la necesaria concepción multiétnica y pluricultural que toda la legislación moderna debe considerar para el caso boliviano.

La manera de operativizar la distritación es a demanda de los interesados, es decir, el Ejecutivo Municipal, las Organizaciones Territoriales de Base, representantes de grupos de interés, autoridades originarias de unidades socioculturales correspondientes.

Aparte de este importante elemento, se considera que la designación de Subalcaldías, es decir las autoridades designadas por el Alcalde Municipal para la administración de distritos, considerará en las ternas a las autoridades originarias y representantes de la unidad socio-cultural con enfoque de género.

 

DISPOSICIONES FINALES TRANSITORIAS

Finalmente queremos destacar el hecho de que la Ley de Municipalidades deja abierta la posibilidad de una nueva delimitación política de las Secciones Municipales en base a los datos que arroje el próximo Censo Nacional de Población y Vivienda, una precaución por demás necesaria dadas las condiciones de insostenibilidad de muchos municipios en el país