A partir del ajuste estructural neoliberal de 1985, se inició un cambio de paradigma en el papel del sector agrario campesino e indígena como proveedor de alimentos para el consumo nacional. Desde entonces la economía se abrió indiscriminadamente al comercio exterior, los productores familiares dejaron de ser los principales proveedores de alimentos y disminuyó la capacidad del campo para generar empleos. Desde ese año se aceleró el éxodo hacia las ciudades, con los fenómenos generalizados de empobrecimiento, precariedad laboral, envejecimiento y feminización de la población rural. Lo notable es que esas políticas y esa tendencia persisten hasta el presente, sin que se haya notado un cambio sustantivo en la última década.
Ambiciosos planes pero modesto financiamiento
El 2006 el gobierno puso en marcha una Revolución Agraria que tenía como meta acabar con el latifundio y dotar de nuevas tierras productivas a los campesinos de valles y altiplano. Desde entonces han proliferado proyectos y leyes para estimular un desarrollo agropecuario de base campesina. De todos los objetivos sectoriales enunciados quizás el más importante es "asegurar la producción, el acceso y la disponibilidad de alimentos saludables, culturalmente apropiados y a precios justos para toda la población boliviana con prioridad a los grupos más vulnerables". Para alcanzar ese objetivo se dispuso "concluir con el saneamiento que permita contar con tierras suficientes para satisfacer las demandas de campesinos y pueblos indígenas, garantizar la seguridad jurídica y facilitar el acceso a tierra y territorio a indígenas, originarios y campesinos". Esto último se lograría particularmente a través de "la dotación de dos millones de hectáreas de tierras fiscales productivas en nuevos asentamientos humanos que favorezcan a 40 mil familias en 550 comunidades". Esos asentamientos humanos no se concretaron hasta hoy. El último Plan de Desarrollo Agropecuario 2014-2018 asigna al sector un presupuesto de 1.162 millones de dólares, apenas 232 millones de dólares por año, monto menor al de los subsidios anuales a los alimentos.
Mejoró el bienestar en el campo pero no aumentó la producción
No obstante, en la última década se dio un salto en la expansión de sistemas de riego y ahora hay 330 mil hectáreas regadas. Se destinaron 357 millones de dólares al programa Mi Agua, se distribuyeron 3.500 tractores y equipos por un valor de 60 millones de dólares y se duplicó la población rural con acceso a luz eléctrica (del 33% al 61%). Debido principalmente a los bonos sociales, las remesas y un acceso creciente a servicios de educación y salud, han disminuido los indicadores de la extrema pobreza rural del 63 al 41%, Estos son importantes logros, pero no forman parte de una planificación estratégica e integral para el desarrollo del campo. En realidad jamás se privilegió la inversión pública para el desarrollo rural sostenible. Por eso, 70% de la población del altiplano y los valles sigue cultivando a secano y continúa siendo pobre.
Mientras los cultivos industriales de exportación –especialmente la soya- crecen exponencialmente, la agricultura familiar permanece estancadai. Existe evidencia de que el agronegocio está distorsionando las políticas públicas de seguridad con soberanía alimentaria y disminuyendo el margen de maniobra del Estado para fortalecer una producción más diversificada de alimentos. Es el agronegocio el que en 2009 ha frenado la Reforma Agraria en el Oriente y ha logrado cambiar la Constitución Política del Estado que legaliza la expansión y extranjerización del latifundio en unidades asociativas mayores a 5 mil hectáreas. En la práctica, el Estado boliviano está convalidando el predominio del modelo de seguridad alimentaria basado en la gran empresa y en las importaciones, que marginalizan la producción familiar.
Persisten problemas estructurales
En Bolivia perduran diversos problemas estructurales: acaparamiento de la tierra productiva en el oriente, descontrolada degradación de los suelos, fragmentación de las unidades productivas familiares, escasa investigación y extensión agropecuaria, baja cobertura crediticia y de seguros, amplio predominio de cultivos a secano, malos caminos vecinales, alto costo de fertilizantes y semillas, riguroso control de precios a los alimentos, además de condiciones ambientales adversas agravadas por los cambios climáticos, especialmente en el occidente andino.
La agricultura familiar permanece estancada o crece mucho más lentamente que la agricultura de exportación, debido a que sigue vigente una política macroeconómica que impide la expansión de la agricultura campesina e indígena. El dólar barato, el subsidio al consumo de alimentos, junto con la política de control de precios internos y las crecientes importaciones legales e ilegales de alimentos, desalientan la producción de la agricultura familiar al extremo de hacerla languidecer.
Estamos viviendo un proceso contradictorio de descampesinización y de reagriculturización simultáneas. Los más pobres que viven en las regiones alejadas y que no logran producir para su consumo –la mayoría rural- están dejando de ser agricultores y para subsistir venden su trabajo principalmente en las ciudades, como transportistas, o trabajadores temporales, y muchos se van al exterior. Pero también hay una reagriculturización basada en la especialización productiva que ocurre en algunos lugares donde existe mayor potencial productivo: acceso a caminos, energía, mercados, sistemas de riego, mejores tierras y posibilidades de generar cierta renta.
Los campesinos e indígenas no producen lo que consumen
Recientes estudios realizados por Fundación TIERRA evidencian una tendencia en la que campesinos e indígenas cada vez consumen más cantidad de azúcar, arroz, aceite, fideos, galletas, pan, pollos, sardinas y refrescos. En promedio, 79% de los alimentos que consumen sería ahora comprado de la agroindustriaii. Han logrado disminuir su desnutrición extrema pero persiste su desnutrición crónica, debido a la baja calidad de los nutrientes de los alimentos que consumen.
En la última década, con el objetivo de satisfacer la creciente demanda, se ha triplicado el valor de las importaciones de alimentos de 24 a 70 dólares per cápita. Además, el 2013, cada familia recibió una subvención de 800 bolivianos en el precio del azúcar, pan, leche y pollo; es decir que ese año se ha subsidiado 273 millones de dólares de nuestro consumo (Informe Presidencial 2013). En estas condiciones, con una política macroeconómica centrada en elevados subsidios al consumidor y crecientes importaciones de alimentos, no conviene ser pequeño productor agropecuario.
Fortalecer la agricultura familiar en lugar de expandir la frontera agrícola
Ante la caída del precio del gas, el gobierno ha optado por la expansión acelerada de la frontera agrícola para exportar más materias primas de origen agropecuario y -en el futuro- compensar parcialmente la disminución de los ingresos nacionales. En ese contexto, pensar en una economía familiar fortalecida, adaptada al cambio climático y con capacidad creciente para ayudar a la seguridad alimentaria nacional es cada vez más difícil, si no imposible.
A pesar de los esfuerzos recientes, los países vecinos nos sobrepasan en los rendimientos de todos los cultivos. Hay, por tanto, una enorme tarea pendiente para ampliar nuestra producción que no esté basada en la expansión de la frontera agrícola: necesitamos producir mejor, con mayores rendimientos y esto requiere políticas públicas y estímulos persistentes que cambien las condiciones productivas actuales.
En lugar de consolidar un modelo agro extractivista ampliando la frontera agrícola a ritmo de un millón de hectáreas anuales durante los próximos diez años, como acordado en la Agenda 2025, es urgente mejorar la productividad con prácticas agropecuarias integrales y sostenibles en las tierras que ya están en producción, tanto de campesinos e indígenas como de empresarios.
* Investigador de TIERRA
[i]Entre 1990 y 2011, mientras que los cultivos familiares han permanecido prácticamente estancados, los cultivos industriales se han triplicado (UDAPE).
[ii] Por ejemplo, el 69% de las verduras, el 60% de la carne y el 97% de los aceites y grasas consumidas en el campo son adquiridas comercialmente.