Masiva distribución de tierras fiscales, pero sin programas de asentamientos humanos

Dentro del actual proceso de saneamiento de tierras, la entrega de tierras fiscales sin programas de asentamiento probablemente sea uno de los mayores desaciertos. La dotación de tierras sin planes de asentamientos no sólo frustra el desarrollo rural del país, sino conlleva un alto costo ambiental y social.

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Según la normativa agraria (DS 29215), la distribución de tierras fiscales disponibles puede suceder bajo dos modalidades: con programa de asentamientos humanos o sin él. La diferencia es sustancial entre ambas vías. En el primer caso, el Estado, mediante los programas, busca asegurar el uso y la tenencia responsable y sostenible de la tierra de acuerdo a su vocación productiva y a su vez generar las condiciones técnicas, económicas y ambientales para que las flamantes comunidades puedan consolidar sus medios de vida en un plazo no mayor a dos años; mientras que en el segundo caso, toda esta responsabilidad relacionada con garantizar condiciones de habitabilidad, prestación de servicios básicos, y el establecimiento de actividades económicas sostenibles en el territorio queda a cargo de los beneficiarios.

El director del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), sin mayores detalles, señala que los programas de asentamiento se pueden omitir, aunque solo en casos excepcionales. Ciertamente, la normativa agraria no es muy clara al respecto, es decir, cómo o bajo qué criterios se determina si una dotación va acompañada o no de un programa de asentamientos humanos. Pero de acuerdo a los propósitos de la política de distribución de tierras fiscales que es, entre otros, proyectar un desarrollo rural sustentable y equitativo, la distribución de tierras fiscales con programas de asentamientos humanos comunitarios no solo es una tarea de alta prioridad del Estado, sino una obligación. La Constitución Política del Estado es bastante clara al respecto. Su artículo 402 señala que el “Estado tiene la obligación de fomentar planes de asentamientos humanos para alcanzar (…) un mejor aprovechamiento de la tierra y los recursos naturales, otorgando a los nuevos asentados facilidades de acceso a la educación, salud, seguridad alimentaria y producción, en el marco del Ordenamiento Territorial del Estado y la conservación del medio ambiente”. Los directos responsables de planear, poner en marcha y dar seguimiento a estos programas son el INRA y el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, los que a su vez deben coordinar con la comunidad beneficiaria y otras instancias públicas involucradas como la Comisión Agraria Nacional y los gobiernos municipales y departamentales(Ley 1715, Ley 3545 y DS 29215).   

Sin embargo, de la ley al hecho hay mucho trecho. El pasado febrero, durante la rendición pública de cuentas correspondiente a la gestión 2021, el INRA reveló que el 95 por ciento de las tierras fiscales distribuidas a esa fecha no fue acompañado por programas de asentamientos humanos. Este es el único dato que se tiene desde que se inició el proceso de saneamiento de tierras en 1996 sobre la inclusión de los programas. Al parecer, la excepción se hizo norma y alrededor de 3 millones de hectáreas distribuidas en la última década se ejecutaron al margen de los programas de asentamientos. Este dato es alarmante y refleja un problema de fondo relacionado a la actual conflictividad agraria con relación a la apropiación ilegal de las tierras estatales.

En primer lugar, y probablemente ésta sea la cuestión más compleja, está la destrucción ambiental de los bosques ocasionada por los nuevos asentamientos no planificados. La mayoría de las tierras fiscales existentes tiene cobertura boscosa y son clasificadas como áreas de producción forestal, muy distinta a las tierras con vocación productiva agrícola; a pesar de ello, en muy pocos casos las comunidades beneficiarias trabajan las parcelas según esa aptitud. La mayoría de las personas que se han beneficiado en los últimos años con tierras fiscales explotan indiscriminadamente los recursos forestales como la madera, hasta prácticamente acabarlos, incluso sin establecer un asentamiento. Luego suceden los chaqueos y quemas que, en realidad, más que buscar la habilitación de parcelas agrícolas para la producción de alimentos, sólo pretenden cubrir el cupo exigido por ley que les permita “justificar” la función social y así legitimar el derecho a la tierra concedido. Es decir, aparentan trabajar la tierra hasta obtener un título ejecutorial. ¿Por qué sucede esto? La mayoría de los aspirantes a tierras son personas sin interés ni vocación para vivir en torno a la tierra. Son demandas ficticias de campesinos que saben que no necesitarán dedicarse a trabajo agrícola o forestal ni montar un asentamiento colectivo. Este hecho penoso, ampliamente denunciado por la sociedad civil pero ignorado por las autoridades, a la larga deriva en la compra y venta ilegal y el tráfico de tierras. 

Otra consecuencia no menor es que, en un escenario de ausencia de acompañamiento estatal, las familias pobres que realmente aspiran a acceder a nuevas tierras para trabajarlas de manera personal, sobreviven como pueden en sus zonas de inmigración. Las parcelas están alejadas de zonas habitables, allí no hay acceso a servicios básicos como agua, electricidad, caminos ni vivienda. Tampoco hay escuelas para los hijos. El gobierno del Movimiento Al Socialismo (MAS), en su afán de sumar adeptos políticos y expandirlos a lo largo del territorio nacional, repartió tierras hasta en las zonas más inhóspitas con alta fragilidad ecológica. Las familias beneficiarias llegan allí en calidad de exploradores, improvisan sus medios de vida y pocas logran superar su anterior vida rural frágil que les indujo a abandonar sus comunidades de origen. En ese contexto, la mayoría de las familias, si es que no se han replegado a los centros urbanos intermedios para alistarse en las filas del empleo informal, tienden a reproducir actividades depredadoras para subsistir. Por ejemplo, en el Norte de La Paz, abrazan la minera ilegal, la sobreexplotación y el tráfico de madera; en algunos casos incursionan en la ganadería extensiva a costa de bosques amazónicos.  

Entonces, estos hechos sugieren una transición accidentada de agricultores familiares a dinamizadores de actividades extractivas y con alta dependencia de la economía del mercado. El panorama más sombrío de estos casos y muy poco estudiado es que las tierras tienden a terminar en manos de terceros como la agroindustria, los traficantes de tierras o bien entran al mercado especulativo.

En tercer lugar, se puede mencionar la ausencia de una económica campesina e indígena contra hegemónica o antagónica al modelo agroindustrial interpelado discursivamente por el MAS. La entrega de tierras fiscales inició con mucha fuerza a partir de 2006 con el gobierno de Evo Morales y hasta la fecha transcurrió más de una década. En este lapso, se esperaría la emergencia de un sector rural con empoderamiento productivo, sea la agricultura familiar, agroecológica, recampesinización del campo u otra, pero idealmente diferente al modelo depredador vigente.  Paradójicamente, a pesar que millones de hectáreas de tierra pasaron a manos de “campesinos”, la pequeña agricultura familiar sigue siendo marginal frente a al modelo de agricultura dominante. Un claro ejemplo son los campesinos interculturales, uno de los sectores con mayor acceso a las tierras fiscales en los últimos años, quienes, a nombre de reconstituir pueblos excluidos, afanosamente han acaparado las tierras, pero no ofrecen al país una alternativa de ruralidad sostenible, que, al parecer, tampoco está en su agenda a largo plazo.

En suma, es evidente la distorsión del proceso de distribución de tierras fiscales: Una buena parte de las hectáreas distribuidas es acaparada por personas que no la necesitan y su uso está alejado de su vocación productiva. Una de las causas para ello es la inacción del Estado. El gobierno central, de manera intencionada o no, ha dejado que las fuerzas y leyes del mercado sean las que ordenen la tenencia de la tierra y el uso de los recursos naturales en estos espacios; de modo que hoy la distribución de tierras a toda vista es un escenario paralelo al agronegocio cruceño donde se promueve el extractivismo agrario y la sobreexplotación indiscriminada de los recursos naturales a merced de un alto costo ambiental.

De continuarse en este camino, una de las herramientas para la transformación estructural con justicia social en el ámbito agrario estaría sentenciada a la decadencia sin retorno. Sin embargo, aún es tiempo de reconducir este proceso y escribir una historia diferente. Si bien Bolivia está a un paso de concluir el saneamiento de tierras, queda pendiente la evaluación de la función social de una mayor parte de las tierras fiscales distribuidas. No hay que olvidar que el incumplimiento de la función social puede resultar en reversión de la resolución de asentamiento, así como el uso diferente a su aptitud productiva abriría la posibilidad de una expropiación de las tierras dotadas.

*Martha Irene Mamani es investigadora de la Fundación TIERRA.