En su informe de rendición de cuentas presentado en febrero de este año, el director del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), Eulogio Núñez, afirmó que el 88% de la tierra agraria ha sido saneada y titulada. Es decir, la mayor parte de las propiedades tienen perfeccionada su situación legal y están reconocidas a propietarios campesinos, indígenas, interculturales y empresarios. El dato del INRA significa que el saneamiento estaría en su recta final por lo que vale comenzar a examinar algunos de sus resultados.
Grandes números en 25 años de saneamiento
El proceso de saneamiento comenzó hace 25 años con la promulgación de la ley INRA en 1996, luego de superar una coyuntura política compleja marcada por graves denuncias de corrupción sucedidas en el Consejo Nacional de Reforma Agraria (CNRA), institución encargada de administrar el tema tierra en años anteriores. Al momento de inaugurar el proceso se dijo que la finalidad era resolver los conflictos relacionados con la tenencia de la tierra, titular la propiedad y consolidar un catastro rural confiable. En resumen, otorgar seguridad jurídica sobre la tierra.
La tarea de revisar los derechos de propiedad era complicada sobre todo en las áreas campesinas e indígenas. Por un lado, los campesinos asentados en la zona andina y valles poseían documentos desactualizados, eran títulos que fueron otorgados a sus abuelos durante la Reforma Agraria de 1953 en los que se reconocían derechos a la propiedad de parcelas que con el paso de los años habían sido subdivididas o transferidas. Por otra parte, los indígenas asentados en el oriente y la zona amazónica del país ocupaban sus territorios amparados en referencias territoriales concebidas por la tradición y el consentimiento de un grupo de terratenientes que históricamente los habían explotado.
Para alcanzar el propósito de esclarecer los derechos a la propiedad de la tierra, se diseñó un procedimiento espinoso denominado saneamiento, que combinaba actividades técnicas con labores jurídicas a ejecutarse en el campo. Más allá de las muchas críticas al procedimiento, en torno a que pudo ser más ágil o eficiente, la tarea de intervenir el área rural requería de un proceso complejo y caro. No podía ser de otra forma, pues la enmarañada situación de la propiedad de la tierra requería de una acción gubernamental minuciosa que permita obtener información útil para resolver los miles de conflictos agrarios y que brinde contenido sólido al catastro rural.
Se elaboraron un sinfín de procedimientos y reglamentos operativos, se contrataron decenas de empresas privadas, se organizaron brigadas de campo y se movilizaron cientos de funcionarios públicos en todo el país. Se adquirieron infinidad de materiales y equipos de trabajo suficientes para atiborrar varios edificios, se gestionaron millones de dólares y se recolectaron toneladas y toneladas de documentos de propiedad, formularios de saneamiento y resoluciones administrativas. A la fecha, los números resultantes de esta enorme acción son 90 millones de hectáreas saneadas y tituladas, 1.344.084 títulos de propiedad entregados a 2.786.000 personas y una inversión de 334 millones de dólares.
El peso de los papeles para indígenas y campesinos.
El valor de título agrario no solo se mide por datos que existen en el documento, sino sobre todo por la fuerza legal que otorga para el ejercicio de derechos y obligaciones, y por la robustez de la información que contiene.
Para los pueblos indígenas, el título de propiedad significa el punto de llegada de un proceso de lucha por ser reconocidos como parte del Estado boliviano; también significa la garantía para el respeto a su territorio, su cultura y sus formas de organización. Sobre el reconocimiento estatal, la titulación es un proceso relativamente exitoso a pesar de que todavía quedan algunos pueblos sin territorios y otros con demandas inconclusas. A la fecha se han reconocido 339 territorios indígenas (278 en tierras altas y 61 en tierras bajas) y en consecuencia se han consolidado 24,4 millones de hectáreas (cuarta parte del territorio nacional) bajo el denominativo de Tierras Comunitarias de Origen (TCO).
Para los campesinos, el título es importante en la medida que les permita mantener una relación equilibrada con la comunidad, les garantice tener límites claros y les ayude a transferir la propiedad cuando así se requiera, sea vía herencia o, en menor medida, vía compra venta. No existe el apunte sobre la precisa cantidad de tierras que fue reconocida a favor de campesinos; lo que consta en la información presentada por el INRA es un dato acumulado entre lo que son tierras de campesinos y de interculturales que muestra un total 24,8 millones de hectáreas saneadas y tituladas a favor de esos dos sectores. Pero la contundencia del proceso de saneamiento en comunidades campesinas de valles y altiplano puede atestiguarse verificando su avance en los departamentos respectivos que muestran avances superiores al 90%. Entonces, el proceso fue decisivo porque abarcó la mayor parte de las comunidades campesinas del país.
Momentánea pacificación de los conflictos por la tierra
La resolución de conflictos fue una de las promesas del saneamiento mejor acogidas entre los miles de campesinos e indígenas, quienes hasta entonces poseían sus tierras y territorios de forma precaria. La posibilidad de resolver los interminables pleitos de larga data fue suficiente para que campesinos e indígenas apuesten por el proceso. Aunque fue una apuesta que tuvo diferentes niveles de intensidad; la mayoría de las comunidades campesinas se apersonaron incluso aceptando el pago una contraparte económica (100 bolivianos por parcela) en la etapa de campo y corrieron con todos los gastos que supone el proceso de titulación que en promedio dura tres años. De la misma forma, los pueblos indígenas sin excepción se sometieron al proceso, en muchas ocasiones aceptando ceder áreas importantes de sus demandas territoriales a terceros a fin de consolidar sus hábitats y aceptando limitaciones para el aprovechamiento de sus tierras (derechos sobre el suelo y no sobre el subsuelo).
Para el Estado, el resultado final es un título ejecutorial firmado por el Presidente, donde se reconoce la propiedad de la tierra en los términos descritos en la Constitución Política del Estado. A los propietarios se les garantiza el reconocimiento legal de la tierra a través de la siguiente información específica: nombre del propietario, tipo de propiedad, forma en la que la tierra fue adquirida, características de la propiedad y fecha de adquisición. Para los beneficiarios, el título supuso la garantía de que la propiedad no tiene conflictos, que tiene límites asegurados y, sobre todo, que está a nombre de los actuales propietarios.
Con luces y sombras, el paso del saneamiento permitió disipar la situación sobre la tenencia de la tierra, construyó acuerdos entre colindantes, reconoció dueños y actualizó documentos de propiedad; pero, el saneamiento es como la foto de un momento específico que necesita constantes actualizaciones para estar acorde con el dinamismo con que se modifica la tenencia de la tierra y, sobre todo, instituciones fuertes que aseguren su respeto. La tarea no es sencilla ya que, por un lado, la actualización de semejante volumen de información requiere de procedimientos legales claros y compatibles con la realidad rural boliviana, una institucionalidad consolidada, personal capacitado y recursos económicos sostenidos; y por otro, la protección de los derechos que son asignados luego de la titulación demanda de instituciones estables, independientes e imparciales.
Registros sobrepasados por los hechos
Para mantener la información de la propiedad de la tierra debidamente actualizada, el INRA ha montado un departamento de registro de trasferencias que opera con base a procedimientos que en los hechos son inservibles debido al costo que supone un registro y a la falta de oficinas asentadas en las áreas rurales. Ante la inoperancia de las instancias formales encargadas de registrar las transferencias, en las comunidades campesinas la transmisión de la propiedad opera sin mayores formalidades y a un ritmo que sobrepasa las previsiones normativas que buscan mantener actualizada la información del saneamiento. La informalidad con la que suceden los cambios en la propiedad de la tierra se generaliza y como resultado una parte importante de los datos recogidos durante el saneamiento ya están desactualizados.
Para los pueblos indígenas, el título es un documento huérfano que no logró ser el referente de respeto hacia los pueblos indígenas. Los territorios indígenas están en una compleja situación de desamparo debido a la discriminación por visiones civilizatorias y desarrollistas, el despojo de sus territorios y el saqueo de sus recursos naturales. En la práctica el título es un registro formal refrendado por una autoridad del Estado, pero irrelevante para el resguardo de sus derechos sobre sus territorios
Con títulos, pero sin seguridad jurídica
Los territorios indígenas están en una compleja situación de desprotección, los hechos muestran que el Estado niega y en el mejor de los casos, negocia sus derechos en busca de superponer intereses económicos sobre el respeto a lo que dicta la ley. Por otro lado, los miles de campesinos de los valles y el altiplano que se esforzaron por tener registros claros sobre sus parcelas corren el riesgo de volver a cero y dentro de unos años requerir un nuevo saneamiento con todas las implicaciones sociales y económicas que significa revolver los acuerdos alcanzados para sanear sus pequeñas propiedades.
El título de propiedad será un referente de seguridad jurídica únicamente si proporciona información creíble y, sobre todo, si garantiza el respeto a los derechos que se asignan. En la práctica ocurre lo contrario, el título entregado a los pueblos indígenas y a comunidades campesinas es un documento jurídico ambiguo con un valor social inconsistente.
*Esteban Sanjinés es investigador jurídico.