La consulta previa es una herramienta transcendental para dar voz a los pueblos indígenas cuando se decide implementar proyectos o medidas relevantes dentro de sus territorios. La abundante legislación internacional y nacional que existe sobre la consulta previa dicta que debe ser previa, libre e informada, asegurando que se consideren sus sistemas de organización, perspectivas de vida y derechos preestablecidos.
Como otros derechos que protegen a los pueblos indígenas, la consulta previa fue reconocida en la Constitución Política del Estado (2009) en un momento en el que lo indígena se consideraba un tema prioritario para el país, ya que su agregación, aunque sea conceptual en la norma constitucional, daba sentido a la noción de Estado Plurinacional.
En su visión amplia, la consulta previa es un mecanismo de salvaguarda dirigido a garantizar la información amplia, la participación voluntaria y a proteger no solo el derecho de las comunidades al territorio, sino también su integridad, autonomía y sus recursos naturales. En síntesis, es un mecanismo para garantizar que las decisiones estatales o empresariales no afecten negativamente a las comunidades indígenas.
Pero la consulta previa tiene otro componente que va más allá de la protección, y es que a través de ella se abre la posibilidad de generar un diálogo horizontal y sincero entre el Estado y los pueblos indígenas. El objetivo es llegar a acuerdos relacionados con medidas que puedan afectar los derechos, identidad o calidad de vida de las poblaciones indígenas. En ese marco, la consulta previa también es un mecanismo que profundiza la participación ciudadana de base indígena en política y en la gestión pública, lo que es fundamental para fortalecer la democracia, legitimar la acción gubernamental y garantizar el cumplimiento de los Derechos Humanos.
La aplicación práctica de la consulta previa
Las continuas quejas de las poblaciones indígenas sobre la forma en que se implementan acciones en sus territorios muestran que en la práctica la consulta previa enfrenta desafíos casi insalvables debido, principalmente, a la manera en que el Estado, las empresas y las comunidades indígenas conciben el desarrollo. Mientras los primeros ven en los proyectos como oportunidades de beneficio económico, los indígenas en muchos casos consideran que el llamado desarrollo tiene riesgos para sus medios de vida. De esa forma, para los gobiernos la consulta previa ha dejado de ser una herramienta para el diálogo para convertirse en una molesta traba en la aplicación de políticas gubernamentales y en la inversión privada; y desde la visión indígena, en una engañosa herramienta que promueve la acción abusiva de terceros dentro de sus territorios.
La falta de puntos de encuentro entre la perspectiva desarrollista y la visión de vida de los pueblos indígenas ha provocado que la consulta previa se deslegitime y pierda fuerza jurídica con consecuencias negativas para los pueblos indígenas. La observancia plena e integral de la consulta previa es burlada constantemente utilizando interpretaciones parciales de la ley que son refrendadas por los tomadores de decisión, dando como resultado que la implementación de acciones externas dentro de los territorios indígenas se desarrolle sin reparos sobre su legitimidad y, sobre todo, sin responsabilidad sobre sus consecuencias. Los ejemplos más reveladores de la agresividad en contra de las poblaciones indígenas se dan en las zonas donde crece la minería y la agroindustria.
Los protocolos de consulta: una medida para fortalecer la toma de decisiones
Ante la falta de cumplimiento del derecho a ser consultados, las poblaciones indígenas han comenzado a explorar alternativas que les permitan recuperar su capacidad de decisión sobre las acciones externas que afectan sus territorios. Una de estas alternativas es el protocolo indígena de consulta.
El protocolo de consulta es una herramienta orgánica, propia de los pueblos indígenas, que busca restablecer el equilibrio en el diálogo entre ellos y el Estado. Se presenta como una herramienta capaz de fortalecer y mejorar la aplicación del derecho a la consulta previa, libre e informada.
En países como Brasil y Perú, el protocolo indígena de consulta ya está en funcionamiento. En Bolivia, está tomando forma a través de iniciativas de los propios pueblos indígenas. Una de las primeras experiencias es la desarrollada por la Central de Comunidades Indígenas Tacana II Río Madre de Dios – CITRMD, ubicada en el norte de La Paz. Esta organización ha hecho público su protocolo de consulta, un documento que surge del sentimiento de vulnerabilidad legal que enfrenta el pueblo tacana debido a la presencia abrumadora de actividades mineras, proyectos hidrocarburíferos e infraestructura a gran escala que amenazan su territorio.
El protocolo del pueblo Tacana establece procedimientos específicos para llevar a cabo la consulta previa. Define pasos, roles y responsabilidades, lo que facilita la aplicación efectiva del derecho a la información. Además, promueve la participación activa de las comunidades en las acciones que pretenden implementarse dentro de sus territorios. Establece mecanismos para que los afectados expresen sus opiniones, necesidades y preocupaciones, garantizando así que la consulta sea libre, previa e informada. En resumen, es una herramienta que recupera los usos y costumbres del pueblo indígena y fortalece sus instancias de decisión colectiva.
La iniciativa del pueblo Tacana ha sido elogiada por la Central de Pueblos Indígenas de La Paz - CPILAP, la organización que aglutina a los pueblos indígenas que habitan en la zona amazónica de dicho departamento. Su pertinencia en la coyuntura actual y su papel como ejemplo para otros pueblos indígenas de la región sugieren que estos instrumentos serán validados y adoptados por más pueblos indígenas.
El aporte de los protocolos en la lucha indígena
El reconocimiento de los territorios indígenas como espacios de vida, plasmado en el Artículo Nº 403 de la Constitución y en la Ley INRA, representa el avance social más importante a favor de los pueblos indígenas en nuestra historia. La titulación de sus territorios ha permitido que los indígenas sean respetados por su identidad y cultura. Ahora es crucial proteger estas conquistas y salvaguardar su derecho a vivir sin ser forzados a cambiar para “civilizarse”. En este contexto, la defensa del derecho a la consulta previa es vital.
Los protocolos indígenas de consulta emergen como una medida decisiva para fortalecer la toma de decisiones. Diseñados por las propias comunidades, establecen procedimientos claros y participativos para la consulta previa. Además, promueven la inclusión de saberes ancestrales y la consideración de impactos a largo plazo en las decisiones. Al adoptar y respetar estos protocolos, tanto el Estado como las empresas pueden avanzar hacia una relación más equitativa y sostenible con las comunidades indígenas, reconociendo su papel fundamental en la protección de la biodiversidad y la preservación de la cultura.