La agricultura no es prioridad en los presupuestos municipales
Martha Irene Mamani
Los gobiernos municipales del área rural destinan una proporción marginal al sector agropecuario: en promedio apenas el 1,6 por ciento de presupuesto municipal para el fortalecimiento de la agricultura y actividad pecuaria. Esta asignación ínfima de recursos públicos es un hecho recurrente y generalizado dentro de la inversión pública: el Gobierno central destina sólo el 6 por ciento del presupuesto nacional a la agricultura (Fundación Jubileo, 2018).
Esta es una situación paradójica en un país donde la actividad agropecuaria sigue siendo importante para el aprovisionamiento de alimentos, generación de empleos rurales y medios de vida para las mayorías del campo. Según datos del censo 2012 el 32 por ciento de los bolivianos residen en el área rural y prácticamente todos ellos se dedican a la agricultura, ganadería, caza, pesca y silvicultura. La mayoría son pequeñas unidades agrícolas, que en total representan el 98 por ciento de las Unidades Productivas Agropecuarias (UPA) de Bolivia. Estas unidades son las más afectadas por la baja inversión pública, por tanto, se encuentran en situación de marginalidad, sin programas estatales sostenibles y muchos sin proyectos productivos.
Según las normativas vigentes como la Ley 031, Ley 144 o Ley 2878, los gobiernos municipales no solo poseen competencias sino que están obligados a impulsar el desarrollo de la actividad agropecuaria y en el marco de estrategias de desarrollo económico local. No obstante, la realidad es muy distinta. ¿Cómo se explica la baja prioridad del agro en los gobiernos municipales rurales? ¿Cuáles son las causas de este comportamiento? Abordaremos estas preguntas a modo de contribuir al debate sobre la cuestión del desarrollo rural en Bolivia y el papel del Estado.
Principales causas
Cuando uno pregunta a los alcaldes sobre el perfil bajo de los municipios rurales en el desarrollo económico local, casi sin dudar señalan que los recursos que administran son escasos. Si nos fijamos en la distribución de los recursos fiscales podemos darle cierta razón porque el nivel central retiene el 60 por ciento, y solo el 22 por ciento llega a los municipios. Más aun sabiendo que los municipios cada vez reciben del nivel central más competencias y obligaciones, por ejemplo, el reciente mandato de pagar un Bono Municipal para Personas con Discapacidad.
Sin embargo, las causas son mucho más complejas y están relacionadas con una serie de factores institucionales, financieros, normativas y otros que no dependen solamente de los ingresos económicos ni de voluntades políticas.
Un primer problema es que los municipios no están diseñados para la gestión de inversiones públicas y productivas. Con el paso del tiempo se han convertido en aparatos burocráticos pesados. Los gastos de funcionamiento del aparato burocrático son desproporcionados. Según los datos de Fundación Jubileo (2018), en la gestión 2017 se habría destinado el 73 por ciento del presupuesto municipal para gastos de administración y personal. Este tipo de gastos llamado también gastos corrientes habría alcanzado el 65 por ciento del presupuesto planeado durante los últimos siete años (2012-2018). Estas cifras no hacen más que reafirmar lo que todos sabemos: los gobiernos locales se han convertido en aparatos burocratizados y politizados que responden a cuotas de poder previamente pactadas.
Las normas vigentes establecen techos presupuestarios máximos (25 por ciento) para los gastos de administración y funcionamiento pero los alcaldes y municipalistas encontraron resquicios y artificios para burlar lo que dispone la ley. Ni siquiera la bonanza económica que alcanzó su punto máximo el 2015 facilitó un mayor flujo de recursos hacia la inversión en proyectos productivos. Pero al menos uno esperaría que los aumentos en los gastos administrativos mejoren la gestión municipal o su capacidad para dar asistencia técnica, implementar proyectos agrícolas o generar iniciativas productivas. Pero ello no sucede y una evidencia concreta es la marginalización y crisis de la agricultura campesina e indígena documentada por varios estudios recientes (Colque, Urioste, & Eyzaguirre, 2015) (Urioste, 2017).
La burocracia municipalista va de la mano de la incapacidad institucional para ejecutar proyectos de inversión agropecuaria que implican un entramado de procesos técnicos y financieros proclives a distorsiones si no se realiza una planificación, ejecución y seguimiento adecuado.
Otro problema no menor son los condicionamientos financieros desde el nivel central. Prácticamente todos los municipios rurales dependen directamente de las transferencias monetarias según lo dispone originalmente la desaparecida Ley de Participación Popular. Aunque la Ley Marco de Autonomías de 2010 otorga facultades a los gobiernos municipales para generar recursos propios, por ejemplo, a través de tasas impositivas, el obstáculo principal sigue siendo las condiciones socioeconómicas de la población rural, viviendo de la agricultura a pequeña escala y en parcelas de tierras que no alcanza en muchos casos a constituir una pequeña propiedad agrícola. En estas condiciones, el derecho municipal de crear impuestos es como el derecho a confiscar parte de los ingresos de la población más vulnerable y pobre. Los municipios reciben transferencias condicionadas. Por ejemplo, deben destinar aproximadamente 15 por ciento a la Renta Dignidad, 15 por ciento al servicio de salud, 10 por ciento para el Seguro Universal Materno-Infantil (SUMI) y 10 por ciento en educación. Curiosamente, el sector agropecuario no tiene asignado por ley un porcentaje mínimo. Si bien abundan en el papel las competencias municipales para el desarrollo agropecuario, no existen fuentes de financiamiento identificadas.
En tercer lugar podemos mencionar el diseño normativo enrevesado. La complejidad normativa y ausencia de procedimientos provoca una parálisis generalizada en las autoridades municipales. Incluso muchos ingenieros agrónomos envestidos como alcaldes intentaron implementar proyectos productivos pero al poco tiempo entendieron que era más fácil y viable construir obras de cemento.
La transferencia de recursos públicos a privados es un cambio normativo reciente y que aparenta ser una herramienta para mejorar la inversión agropecuaria. Es un avance importante porque abre las puertas para transferir recursos municipales para capitalizar la agricultura a pequeña escala que es mayoritariamente de carácter familiar privada. La Ley Marco de Autonomías reconoce la potestad municipal para transferir recursos públicos, en efectivo y en especie, a organizaciones económicas productivas y organizaciones territoriales. Pero los procedimientos y reglamentos han estado ausentes hasta el 2017, cuando la Ley del presupuesto general del Estado estableció algunas disposiciones.
Por su parte, los gobiernos municipales no han desarrollado sus propias normativas. Los vacíos legales, la ausencia de asesoramiento jurídico y técnico y carencias de recursos son algunos de los obstáculos que persisten. Una solución parcial que ensayan los alcaldes es la contratación de consultores externos pero este remedio puede ser peor que la enfermedad, ya que desde una visión externa y tecnocrática se suelen proponer iniciativas descontextualizadas que a la larga se constituyen en nuevos problemas.
La falta de información sobre transferencias de fondos a los agricultores es un tema recurrente. Muchas autoridades prefieren no aventurarse en aguas desconocidas por el temor a ser procesadas por la ley y más aún después de los hechos de corrupción del Fondo Indígena.
En suma, la estructura presupuestaria de los gobiernos municipales del sector rural responde al mantenimiento de un pesado aparato burocrático, tiene condicionamientos insalvables y la normativa municipal es intrincada. En consecuencia, la implementación del desarrollo agropecuario campesino e indígena no se hará realidad bajo estas condiciones. Esto nos da a entender que actualmente los gobiernos locales rurales no están diseñados para implementar proyectos agropecuarios a pesar de que esta es la principal actividad de sus pobladores.
Bibliografía
Colque, G., Urioste, M., & Eyzaguirre, J. L. (2015). Marginalización de la agricultura campesina e indígena: Dinámicas locales, seguridad y soberanía alimentaria. La Paz: Fundación TIERRA
