El reto es asegurar que el proceso de distribución de tierras se lleve delante de manera técnica, justa y transparente, al margen de intereses políticos y sectoriales.
La Ley 1715 del Servicio Nacional de Reforma Agraria (Ley INRA) y también la Ley 3545 de Reconducción de Comunitaria de la Reforma Agraria, que modifica a la primera, establecen como objeto, entre otros, garantizar el derecho propietario de la tierra, regular el proceso de saneamiento de la propiedad agraria y establecer la estructura y atribuciones del régimen de distribución de tierras en el país. De manera muy sucinta, y salvando generalizaciones, a continuación, se describen algunos elementos que intentan aportar a la consideración del cumplimiento de estos objetivos.
Han pasado 25 años desde la promulgación de la ley INRA y 14 años desde la Ley de Reconducción y durante buena parte de este tiempo, el mayor esfuerzo en cuanto a aplicación de estas normas ha estado dirigido al saneamiento de la propiedad agraria.
Breve descripción del avance del saneamiento de tierras en el país
En los primeros años, esta tarea fue encomendada a empresas privadas de origen extranjero; el Instituto Nacional de Reforma Agraria se dedicaba en ese entonces a brindar un control de calidad en el proceso. En esos años se priorizaron las demandas de Tierras Comunitarias de Origen (TCO) más grandes en las tierras bajas del país y también el departamento de Chuquisaca, como territorio piloto para la aplicación del saneamiento integrado al catastro (CAT-SAN). Este periodo no exhibió grandes resultados por una serie de razones, entre ellas un presupuesto limitado, la falta de voluntad política e incluso restricciones de orden tecnológico.
A partir de la llegada del MAS al poder en 2005, se pretendió brindar un enfoque más comunitario al proceso agrario, especialmente con la promulgación de la Ley 3545. Por ello, durante la primera gestión de ese gobierno, el INRA se hizo cargo de llevar adelante el saneamiento de tierras y se avanzó visiblemente en la titulación de TCO y tierras colectivas e individuales de comunidades campesinas indígenas originarias en todo el país.
En un escenario político y social tan polarizado como el de esos años, para el MAS era relevante asimilar la agenda indígena campesina y con ello, contrarrestar el discurso autonomista de los departamentos de la “media luna” (Pando, Beni, Santa Cruz, Tarija), en manos de partidos opositores, que, por detrás, defendían los intereses de terratenientes y grandes agroindustriales de las tierras bajas del país. En ese marco, el saneamiento de medianas y grandes propiedades, particularmente en el oriente boliviano, no fue prioritario.
La aprobación de la actual Constitución Política del Estado en 2009, y posteriormente la promulgación de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (Ley 031) en 2010 entre otras, implicaron, debido a la manera en que se negociaron y aprobaron, un rompimiento del denominado “empate catastrófico” que caracterizó la primera gestión del MAS en el gobierno.
Este quiebre de las tensiones por el poder a favor del MAS tuvo un correlato en las políticas públicas y en el saneamiento de tierras. El nuevo rumbo de la política gubernamental abandona la agenda indígena y plantea ahora una Bolivia productiva agropecuaria (Ley 144 de 2011, Agenda Patriótica 2020-2025) mediante un desarrollo del agro articulado a los sectores productivos relacionados con la producción agrícola no tradicional y la agroexportación, de la mano de la agroindustria soyera, el uso de transgénicos y agroquímicos y últimamente, la ganadería de exportación, contrariamente a lo que se había visto en años anteriores.
En este marco, en los últimos años, el saneamiento de tierras ha llegado a todas partes del país, incluyendo las zonas de mayor presencia de medianas y grandes propiedades agrarias, como las zonas agrícolas de Santa Cruz y las de uso ganadero en el Beni. Sin embargo, dentro de la lógica del nuevo enfoque del proceso y las nuevas alianzas establecidas, muy pocas tierras han sido revertidas a terratenientes y además, las demandas restantes de TCO en favor de pueblos indígenas originarios han sido escasamente atendidas.
Como resultado de todos estos años de saneamiento, que superan ampliamente los plazos inicialmente establecidos para ello, se tiene lo que ahora es de conocimiento común. Las cifras del INRA a mayo de este año muestran que la superficie saneada y titulada en el país alcanza a un 87% de la superficie objeto de saneamiento. El restante 13% se encuentra pendiente ya que 5,7 millones de hectáreas están aún en proceso de saneamiento, otros 6,9 millones se hallan en conflicto y queda 1,1 millón que debe mensurarse todavía.
¿Qué está sucediendo con el proceso de distribución de tierras?
Sin embargo, la dimensión de la aplicación de la ley agraria no acaba con el saneamiento y la regularización de la tierra. Como se mencionaba al inicio de este artículo, otro de los objetivos de la ley agraria es distribuir la tierra, considerando para ello a la población que no tenga tierra o tenga tierra insuficiente en el lugar donde se haya identificado tierras fiscales (del Estado) disponibles para su entrega a campesinos e indígenas; y es precisamente en esta otra atribución donde se encuentra el meollo del debate agrario actual.
De manera reciente, particularmente en las zonas de expansión de la frontera agrícola en el departamento de Santa Cruz, se evidencia la creación de comunidades nuevas a partir de la otorgación de autorizaciones de asentamiento (por el INRA) en tierras fiscales disponibles, como paso intermedio en el proceso de dotación de tierra, que debiera culminar cuando, dos años después de la autorización, se demuestre que las familias de estas comunidades continúen viviendo en el área y hagan un uso sostenible de la tierra y sus recursos en el marco de lo establecido por el Estado y la vocación productiva del suelo.
Un estudio de la Fundación TIERRA sostiene que en las zonas tradicionales y de expansión agrícola de Santa Cruz existen 1.468 comunidades campesinas, indígenas y de interculturales (colonizadores) que corresponden a cerca de 2,4 millones de hectáreas de extensión. Lo que se desconoce es cuántas de estas comunidades son de reciente conformación a partir de estos procesos de entrega de autorizaciones de asentamiento.
Un problema actual con la distribución de tierras es que no se sigue el orden de preferencia establecido por ley para dotarlas. Muy pocos de estos asentamientos se autorizan para gente del lugar que no tiene tierra o tiene tierra insuficiente; al contrario, buena parte de estas nuevas comunidades está conformada por personas que vienen de antiguas áreas de colonización en el Oriente, del Chapare e incluso de núcleos urbanos relativamente cercanos; no se trata de campesinos aymaras y quechuas que no tienen tierra suficiente y acaban de migrar a la región; tampoco son indígenas originarios del lugar.
Este proceso genera conflicto cuando además, se otorgan permisos de asentamiento a estas comunidades en espacios en los cuales ya están asentadas comunidades indígenas o en tierras fiscales donde pueblos indígenas tienen derechos expectaticios a partir de demandas de titulación de tierras que no han sido aún atendidas por las instancias estatales correspondientes.
En las últimas semanas se han dado enfrentamientos violentos entre indígenas y colonizadores precisamente por esta situación. A ello hay que añadir la aparición creciente de asentamientos ilegales en territorios indígenas titulados y en áreas protegidas, con la correspondiente vulneración de derechos de los pueblos que habitan estos espacios y la afectación del medio ambiente que debiera preservarse en esas áreas.
El otro asunto es que, en la mayoría de los casos, estas nuevas comunidades están conformadas por militantes del partido de gobierno, que cuentan con el aval de organizaciones campesinas e interculturales a nivel nacional, que acceden a estas tierras bajo formas prebendales de pago político y que, a la vez, encajan dentro de un proyecto de ocupación política del territorio.
Cuántas de estas comunidades son creadas por una legítima necesidad de acceder a tierras para brindar mejores condiciones de vida a sus titulares, es una interrogante que ojalá pueda resolverse pronto. Lamentablemente, lo más probable es que la mayoría de estos casos esté alentada por el avizoramiento de una oportunidad de enriquecimiento a partir del acceso gratuito a tierras del Estado para luego traficar con ellas a partir de la venta o alquiler de las mismas.
En esta última perspectiva, estos asentamientos estarían en todo caso, fomentando el modelo de desarrollo agroextractivista, ligado al gran capital, ya establecido en la región.
Efectos del proceso de distribución
Así, los impactos de un proceso de distribución de tierras encarado de la manera en que se está ejecutando, son de consideración. En la dimensión ambiental son cada vez más visibles los constantes procesos de deforestación de tierras para habilitar tierras agrarias y de ganadería, de la mano de un incremento alarmante de incendios forestales, todo ello agravado por las escasas regulaciones estatales al respecto, con el efecto directo en la provisión de agua del departamento y del país, y en la disminución de espacios vitales para la fauna y la flora.
Por otro lado, como la tierra es un recurso alrededor del cual se tejen intereses relacionados con la economía, con la identidad, con la vida cotidiana de la gente, pero también con el gran capital y con la lucha por el poder, se puede observar un escalamiento del conflicto por la tierra en Santa Cruz donde todas estas dimensiones concurren y polarizan. Grupos políticos de distinta alineación están empleando a la tierra y a la gente que vive de ella para crear enfrentamientos de manera irresponsable, velando por sus propios intereses económicos y políticos sin considerar realmente a los indígenas, campesinos y colonizadores que necesitan de su chaco o su parcela para mantener a su familia.
Es preciso tomar acciones preventivas para impedir que los conflictos generados por el actual proceso de distribución de tierras en el oriente crezcan y se agraven en el tiempo.
Es fundamental identificar claramente a todos los actores relacionados, comprendiendo cuáles son sus intereses, explícitos y ocultos. Asimismo, es esencial escuchar a los directos involucrados, a los indígenas y también a los campesinos, al margen de cualquier discurso político.
Finalmente es preciso que el Estado transparente estos procesos y que toda la población tenga acceso a información sobre cuáles son estos asentamientos, qué superficies cubren, qué consideraciones se han tomado en cuenta para su otorgación, y si se ha establecido salvaguardas sostenibles para un uso responsable de esos espacios.
El saneamiento de tierras, a pesar de todos los retrasos y problemas en su ejecución, tiene un importante avance; el reto ahora es asegurar que el proceso de distribución de tierras se lleve delante de manera técnica, justa y transparente, al margen de intereses políticos y sectoriales. Los bolivianos necesitamos confiar en que un recurso tan relevante como la tierra sea adecuadamente administrado.
* Director Ejecutivo de la Fundación TIERRA