Los 11 municipios que a la fecha se encuentran en transición hacia las autonomías indígenas atraviesan no pocas dificultades. Tuvieron, y aún tienen, problemas para conformar sus consejos autonómicos, que deben elaborar los futuros estatutos de la autonomía; deben superar el problema del enfrentamiento tácito que hay entre lo indígena y lo campesino, entre la gente que vive en el área urbana del municipio y la que radica en las comunidades; deben vencer, también, la tentación de no incluir en sus estatutos a la población no indígena del lugar.
El proceso se hace cuesta arriba una vez que el reciente 31 de mayo se cumplió uno de los plazos que la Ley Marco de Autonomías y Descentralización establece para la aprobación de los estatutos de estas futuras autonomías indígena originarias (IOC).
En efecto, la decimocuarta disposición transitoria de la ley señala que los municipios que optaron por la autonomía indígena, "en el plazo máximo de 360 días a partir de la instalación del gobierno autónomo municipal provisional (lo que ocurrió el 30 de mayo del 2010), deberán aprobar los respectivos estatutos autonómicos (...)".
Los actuales alcaldes y concejos municipales de los 11 municipios, en rigor, son "gobiernos municipales provisionales", que se encuentran en proceso de transición hacia la autonomía originaria y que esto necesariamente debe ocurrir con la aprobación de esos estatutos.
Esos documentos, por lo demás, para entrar en vigencia, aún deben superar, primero, el control de constitucionalidad a cargo del futuro Tribunal Constitucional (que será elegido recién en octubre de este año), y un nuevo referendo aprobatorio del texto.
Es cierto, la misma Ley Marco, a punto seguido, señala que de no haberse aprobado el estatuto en el primer año, el pueblo IOC, "titular de la autonomía", excepcionalmente ampliará el plazo por un año más...
Tres vías. Según la Constitución y la Ley Marco, las autonomías originarias se podrán constituir por tres vías: la conversión del municipio en autonomía indígena, la conformación de regiones autonómicas indígenas y la constitución a partir de las Tierras Comunitarias de Origen (TCO).
De estas tres formas, hasta ahora solo los municipios han avanzado algo, y con muchas dificultades, reconoce el ministro de Autonomías, Carlos Romero Bonifaz: de las 11 futuras autonomías indígenas, "siete han conformado entidades deliberativas, con muchas dificultades, porque las poblaciones de estos municipios son complejas, de población urbana y rural, de migrantes, hacendados en algunos casos; conglomerados que exigen muchos acuerdos, por eso el solo hecho de conformar las instancias deliberativas ha sido un gran avance".
Exclusión. Amén del logro que significa que las poblaciones estén debatiendo los estatutos, una preocupación especial del Ministerio de Autonomías es el hecho de que en algunos municipios, el nuevo texto "constitucional" de la entidad prácticamente excluya a los no indígenas: "En muchos casos, se observa que solamente están haciendo un diseño para las comunidades indígenas, todavía prescindiendo de las poblaciones no indígenas", revela Romero.
Esto se confirma en Charagua (Santa Cruz), cuyo alcalde, Domingo Mérida Esteban, cuenta que una vez que las capitanías ya se reúnen para elaborar el estatuto indígena, "la parte urbana no participa"; son recientes unos primeros acercamientos entre los "vecinos" de la capital y de las comunidades guaraníes.
Es que en Charagua hay "varios tensionamientos: comunidades indígenas no uniformes, un Charagua centro más bien de hacendados, una población migrante, pequeño comerciante, menonitas; por esto requiere gran cantidad de acuerdos", destaca Romero. Compleja también será la constitución de la autonomía IOC en Chayanta (Potosí), donde además de comerciantes, existen los hoy relativamente enfrentados ayllus originarios y mineros.
El mayor problema de la exclusión de la población no indígena será la falta de gobernabilidad y de legitimidad de la futura forma de gobierno originaria, de aquí que urge —insiste Romero— ser más creativos para incorporar en el estatuto y en la gestión misma a todos los que no son comunarios.
estancados. En Salinas de Garci Mendoza (Oruro) y, en parte, en Jesús de Machaca (La Paz), los problemas se presentaron en la elección misma de los "asambleístas" miembros del Consejo Autonómico redactor del estatuto.
En el municipio orureño, cuenta su alcalde, Silvio Alanoca, a la fecha el Consejo se encuentra "estancado", porque los cinco ayllus que hay allí no se ponen de acuerdo en el número de representantes de cada cual. "Unos quieren tener más representación que otros; ahí se ha estancado. Los representantes se han distribuido por población, pero los pequeños quieren más", explica el problema la autoridad municipal.
En Jesús de Machaca, en cambio, si bien ya se logró un "segundo borrador" del estatuto, el que está en consulta con las bases, a la fecha hay que pensar en "actualizar" al Consejo Autonómico, explica el alcalde Moisés Quizo.
Nombrado "por las bases", el Consejo tiene dos representantes por ayllu, algunos de los que lo abandonaron; luego se nombró a antiguas autoridades originarias, ante lo que, sin embargo, después vino la queja de que eran "autonombrados". "Este año se quiere actualizar el Consejo, esperamos que sea legítimo y legal", expresa el alcalde Quizo.
Una particular dificultad del proceso en Jesús de Machaca, cuenta el Alcalde, es la integración de los residentes (migrantes en otros departamentos y países) y los profesionales machaqueños: "Hay división entre los residentes y migrantes y los indígenas; ellos (muchos profesionales) no han participado, hay que invitarles, hasta ahora es de manera parcial".
Los estatutos, su primera vez
Con todo, los estatutos que hasta ahora se han logrado traen no pocas novedades, remarca el ministro de Autonomías, Carlos Romero Bonifaz. En Jesús de Machaca, por ejemplo, dice, hay un explícito no-desarrollo de la declaración de los derechos, porque el texto escrito va contra la tradición oral del derecho indígena.
"El único derecho que desarrollan es la participación dentro del convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (la consulta acerca del uso de los recursos naturales no renovables en su territorio); el resto de los derechos no los desarrollan porque parten del razonamiento de que no hay que afectar su dinámica oral".
También en Jesús de Machaca se plantea un sistema de gobierno basado en la "chakana" (la cruz andina), donde cada uno de los cuatro lados de la cruz representa a un órgano de poder machaqueño: el deliberativo, el ejecutivo, el jurisdiccional (para la justicia originaria) y el control social.
Uno de los temas más frecuentemente presentes, pero también menos desarrollados en los estatutos indígenas, es el de la justicia originaria. Se enuncia como una competencia de la futura autonomía indígena, pero no se lo despliega.
Y es que hace falta el marco normativo base, reconoce el ministro Romero. "La Constitución permite la justicia indígena en la medida en que se enmarque dentro de los derechos y garantías constitucionales; una garantía es, por ejemplo, el debido proceso (la doble instancia, la asistencia de abogados, procedimientos probatorios, en fin). Aquí se debe aplicar lo que recomienda el sociólogo brasileño Boaventura de Sousa Santos: la traducción cultural, lo cual va requerir de mucha creatividad".
Elección comunal-liberal
La forma de elección de las autoridades en las nuevas autonomías indígenas es uno de los temas frecuentemente debatidos en los estatutos.
En Pampa Aullagas (Oruro), por ejemplo, señala su alcalde, Natalio Pizarro, en lo básico se mantienen las funciones del Alcalde y el Concejo Municipal, aunque con otros nombres. En todo caso, buena parte al parecer se orientará por los avances ya alcanzados hoy: la presencia de las autoridades originarias en algún nivel de gestión del gobierno local.
Al respecto, el investigador Gonzalo Colque (Fundación TIERRA) cuenta la experiencia de Jesús de Machaca, donde desde hace al menos seis años ya se combina la democracia liberal y el uso y costumbre comunal.
Antes de la elección municipal del 2004, relata, se decidió dividir los 24 ayllus en cinco circunscripciones internas, cada una con una población relativamente igual, a fin de garantizar un equilibrio territorial en el Concejo Municipal.
Luego, cada circunscripción (grupo de ayllus) eligió un candidato, después de elecciones escalonadas en cada comunidad y ayllu. El candidato a alcalde fue elegido finalmente por el propio cabildo de entre los candidatos de las cinco circunscripciones, previo acuerdo de rotación entre ellos en cada nuevo período electoral. Los candidatos a alcalde y concejales luego sólo fueron ratificados por el voto en las urnas.
El 8,2 % del territorio
Según la estimación realizada por la Federación de Asociaciones Municipales (FAM), los 11 municipios que accedieron a la autonomía indígena suman un total de 88.227 kilómetros cuadrados, esto es el 8,2 por ciento del territorio nacional.
En el ámbito departamental, Charagua, (el más grande del país), con 71.745 kilómetros cuadrados, constituye el 19,4 por ciento del departamento de Santa Cruz.
Los cuatro municipios del departamento de Oruro que optaron por la autonomía indígena originaria, suman un total de 8.895 kilómetros cuadrados, lo que significa el 16,6% del departamento. Asimismo, los tres chuquisaqueños en total hacen 3.519 kilómetros cuadrados, lo que equivale al 6,8% del departamento.
En el caso de La Paz y Potosí, sus futuras autonomías indígenas son más bien pequeñas. Charazani y Jesús de Machaca (La Paz) suman 3.464 kilómetros cuadrados, el 2,5% del departamento. Y, el municipio de Chayanta, con 604 kilómetros cuadrados, apenas es el 0,5% del departamento de Potosí.
En lo relativo a la población, según el Censo Nacional de Población y Vivienda del 2001, los 11 municipios que accedieron a la autonomía indígena en total tienen una población de 109.379 habitantes; lo que significa el 1,3% de los bolivianos.
Cuatro de estas nuevas autonomías indígenas se definen quechua; dos, guaraní; cuatro, aymara; y, una, Uru Chipaya.
Los 11 municipios precursores
En el primer referendo municipal de la historia del país, realizado el 6 de diciembre del 2009, paradójicamente sus poblaciones decidían si dejaban de ser o no municipios, si querían ser autonomía indígena.
Doce municipios de cinco departamentos que lograron acceder al referendo, solo uno, el orureño Curahuara de Carangas, aunque con poco margen, le dijo no a la autonomía indígena originaria campesina.
Los 11 municipios que optaron por ser autonomía indígena son: Jesús de Machaca y Charazani (La Paz); Tarabuco, Mojocoya y Huacaya (Chuquisaca); Chayanta (Potosí); Charagua (Santa Cruz); Salinas de Garci Mendoza, Chipaya, Totora y Pampa Aullagas (Oruro).
El voto por el Sí y por el No a la autonomía originaria, en cada caso explica, en parte, lo que hoy sucede con cada uno de estos municipios en su proceso de construcción de la autonomía indígena.
Así, hay por lo menos cuatro municipios (Charagua, Huacaya, Jesús de Machaca y Chayanta), donde el voto por el Sí ganó con un porcentaje relativamente "mínimo" (mínimo en el sentido en que se trataba de una elección que decidía la naturaleza misma de la nueva entidad territorial); esto es, entre el 53 y 60 por ciento sobre el No (Ver gráfico de la siguiente página).
En siete municipios (Tarabuco, Mojocoya, Charazani, Chipaya, Pampa Aullagas, Totora y Salinas de Garci Mendoza) el triunfo del Sí fue por demás contundente: entre el 75 y el 90 por ciento de la votación. Contra lo que se esperaba, sin embargo, en el referendo del 2009, también hubo el "municipio hereje", Curahuara de Carangas, donde ganó el No. La causa, al perecer, fue su población mayoritariamente urbana.
Autonomías territoriales bajo 'fuego cruzado'
Pese a que su nombre oficial, según la Constitución, es "autonomías indígena originario campesinas", estas nuevas entidades territoriales también se encuentran en medio de la inocultable tensión que existe actualmente entre los "campesinos" y los propiamente "indígena originarios", entre el sindicato campesino y el ayllu.
Esto a pesar de que, también, en innumerables casos, en la práctica, campesinos e indígenas son lo mismo, para el ministro de Autonomía, Carlos Romero, es posible su distanciamiento.
"Porque son lógicas organizativas distintas; los campesinos tienen una condición clasista desde el punto de vista económico y étnica desde el punto de vista cultural; los ayllus, en cambio, tratan de reivindicar una identidad y una estructura organizativa más estrictamente étnico cultural; genera tensiones, pero también plantea el desafío de formular propuestas de solución por las que se superen dichas tensiones".
Reconstitución. Una primera distinción entre indígenas y campesinos es la concepción del territorio. Mientras que para los indígenas es todo un principio la "reconstitución de los territorios originarios", anteriores a la República, según Idelfonso Canasa, mallku de la Comisión de Tierra y Territorio del Consejo Nacional de Ayllus y Marcas del
Qollasuyo (Conamaq), para los campesinos más bien se trata de vivir el tiempo presente. "Ellos plantean ser pueblos de ese tiempo (de antes de la colonia o la república), los campesinos, nosotros, velando por el Estado, vivimos la actualidad, pero sin olvidarnos nuestras raíces ancestrales", remarca Rodolfo Machaca, secretario de Tierra y Territorio de la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB).
En este sentido, para el Conamaq, las 11 autonomías indígenas de base municipal apenas son un paso hacia las "regiones originarias", de varios municipios juntos, que reflejarían mejor a ancestrales territorios. "Ya no queremos sólo municipios con otra pollera", ilustra su idea Canasa.
TCO. Pero si hay algo que distancia al Conamaq y a la CSUTCB, son las Tierras Comunitarias de Origen (TCO). Para el Conamaq, la TCO calza perfectamente en la idea de la reconstitución del territorio. Para el dirigente campesino Machaca, en cambio, las TCO fácilmente se pueden convertir en futuros estados dentro del Estado. "Tú, por ejemplo, no vas a poder ingresar allá, ¿qué estamos haciendo? Quizás estamos trabajando de manera egoísta; cuando necesitamos compartir nuestro territorio; a futuro quizás van a querer ser un pequeño estado". Un tema también decisivo es la potestad que tienen las distintas formas de autonomía sobre los recursos naturales no renovables, como minerales e hidrocarburos.
Para Rodolfo Machaca, estos recursos, que pueden estar en una TCO, en últimas son del Estado, "a título de TCO no se puede decir que esos recursos son de nosotros y nadie más". Para el mallku Canasa, la TCO es otra forma más de la autonomía regional indígena.
