A casi dos décadas de aplicación de la Ley INRA, la titulación de tierras en Bolivia no es homogénea, depende de los matices de cada subregión, de sus características ecológicas, densidad demográfica y procesos históricos. Representó un avance para las TCO.
Como es de conocimiento público, la Reforma Agraria de 1953 tuvo su epicentro en el altiplano y valles de Bolivia favoreciendo a los indígenas que habían permanecido en condiciones de servidumbre en un régimen feudal, además de categorizarlos como campesinos. Hasta ese entonces los indígenas de tierras bajas eran considerados -casi- como parte del paisaje de las “ubérrimas” tierras del oriente. En el marco de esta ley se señalaba que los grupos selvícolas de los llanos tropicales y subtropicales que se encontraren en estado salvaje y con una organización primitiva quedaban bajo protección del Estad [1].
Los indígenas de tierras bajas comienzan a hacerse visibles ante el país con la marcha por el “Territorio y la dignidad” de agosto de 1990, primera movilización de este tipo que hasta la fecha ya tiene nueve versiones. A partir de ese momento la sociedad boliviana empieza a conocer y diferenciar a estos pueblos con sus especificidades. Con esa manifestación los indígenas ponen en agenda además de reivindicaciones tangibles como la tierra-territorio, propuestas intangibles como la dignidad, lo que supone profundos desafíos para que el Estado resuelva esos cuestionamientos.
Como producto de esta marcha se declaran los primeros territorios indígenas[2]. A este evento se suman el recordatorio de los 500 años de la conquista de América por los españoles, la problemática ambiental y otros factores en el contexto internacional, que propician un escenario favorable al reconocimiento social y la visibilidad nacional de los indígenas de tierras bajas de Bolivia.
La Declaración de los Derechos Indígenas de Naciones Unidas en 1993 es un acontecimiento que influye en la cooperación internacional –sobre todo la europea- que canaliza programas y proyectos destinados a fortalecer el movimiento indígena, razón por la cual esta coyuntura genera oportunidades para las organizaciones indígenas que aumentan su capacidad de negociación e incidencia de sus demandas ante el Estado.
Este es un punto de inflexión que permitió avanzar en el reconocimiento de los pueblos indígenas de tierras bajas y los situó no simplemente como una singularidad cultural o folclórica del oriente boliviano, sino con un modo de vida y de trabajo diferente por las características de las relaciones de producción en contextos ambientales particulares. Las organizaciones se estructuraron y reconstruyeron para perfilar una mayor presencia política y sobre todo alcanzar su reivindicación territorial. Por primera vez se establecieron los argumentos que viabilizaron el reconocimiento de la condición multiétnica y pluricultural de Bolivia en la reforma de la Constitución Política del Estado de 1994.
1996 reforma agraria tardía
No obstante los avances obtenidos por los pueblos indígenas de tierras bajas en la primera mitad de la década de los 90, el hecho más trascendente de esta lucha -como política de tierras- fue la incorporación de la modalidad de propiedad agraria colectiva denominada Tierra Comunitaria de Origen (TCO) a favor de los pueblos indígenas, establecida en la Ley 1715 del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) del año 1996. En consonancia con esa norma, los indígenas interpusieron 16 demandas territoriales[3], por una superficie de 11.747.508 hectáreas (ha) para favorecer a 489 comunidades, pertenecientes a 20 pueblos indígenas en 6 departamentos de Bolivia.
Para entender esta reivindicación se puede decir que la TCO es una aplicación tardía de la Reforma Agraria, ya que jurídicamente posibilita el acceso a la propiedad de la tierra a las familias indígenas del oriente que en 40 años no pudieron titular las tierras que ocupaban, en forma comunal o familiar [4]. Como hemos recordado, los indígenas de tierras bajas de Bolivia se hacen visibles ante la sociedad nacional recién desde la década de 1990, aunque en realidad siempre estuvieron presentes en determinados espacios geográficos con sus formas productivas y de organización, caracterizadas por el uso colectivo de los recursos, aunque no siempre con la plena libertad de uso de los espacios en los que habitaban, en otros casos fueron asimilados simplemente como campesinos.
Si bien en 1996 se logró este reconocimiento tardío de la forma de propiedad colectiva del territorio indígena, el proceso de titulación establecía un camino más que recorrer: el saneamiento, entendido como un largo y complejo proceso técnico jurídico destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria.
Resultados del saneamiento
El Saneamiento TCO (SAN TCO) tuvo efectos positivos y negativos en los pueblos demandantes. Entre los primeros, permitió a las organizaciones y sus comunidades articularse y cohesionarse entre sí para acompañar el proceso de identificación de espacios históricos, linderos, presencia de terceros (propiedades agrícolas y ganaderas individuales dentro de los territorios indígenas) que no cumplen la Función Económica y Social (FES), etc. En el caso particular de los guaranís estimuló la búsqueda metro a metro de recortes de tierra fiscal disponible para que pasaran a favor de sus TCO. Este resultado “inesperado” además de la cohesión en torno a un objetivo, permitió lo que se denomina la reconstrucción social del territorio (lo intangible), promovió el fortalecimiento de la mayor parte de las organizaciones demandantes y en otros casos estimuló la creación y consolidación de los todos los niveles organizacionales que con anterioridad no funcionaban o simplemente no existían, en busca del autogobierno indígena.
Entre los resultados negativos en los primeros diez años de aplicación de la Ley INRA se observó una escasa voluntad política del Estado para aplicar la norma, debido principalmente a que varias autoridades políticas eran, también, propietarias de tierras; también influyó una evidente dependencia del financiamiento externo para el saneamiento y la falta de priorización de zonas críticas, por ejemplo Santa Cruz o Beni. En consecuencia los resultados del saneamiento fueron magros. A partir del 2006 hubo mejoras para acelerar los procesos de titulación e identificación de tierras fiscales hasta 2010. Posteriormente el proceso decayó debido al abandono gubernamental de la reforma agraria, con el discurso de que ya estaba hecha.
El balance final evidencia también que del proceso de SAN TCO se beneficiaron positivamente muchos “terceros” que lograron consolidar y perfeccionar su derecho propietario.
Por otra parte si bien existió un avance en la titulación de las TCO luego de 18 años alrededor de 13 millones de hectáreas se titularon en Tierras Bajas- [5] sin embargo, el resultado no fue homogéneo en todas las regiones. La titulación de los territorios indígenas presenta diferentes matices de acuerdo a cada subregión (el Chaco, el Oriente y la Amazonía), cada una de ellas determinada por sus características ecológicas, densidad demográfica y procesos históricos que influyeron en su conformación desde la colonia hasta la actualidad.
Es evidente que en la región amazónica los pueblos indígenas lograron mejores resultados del proceso de titulación a favor de las TCO, obtuvieron el 67% del espacio inicialmente demandado (3,2 millones de hectáreas). En el caso del Oriente (Chiquitanía) el 50% de la demanda inicial (3,5 millones de hectáreas) y en el Chaco solo el 33% de lo demandado (1,4 millones de hectáreas), en este último caso en tierras marginales y bloques discontinuos.
Después del territorio, ¿qué?
Los resultados de la titulación de los territorios indígenas son expectables, por eso muchas veces ,algunos dirigentes campesinos de valles y altiplano las caracterizan como los nuevos latifundios, no obstante, existen argumentos suficientemente discutidos sobre la dimensión espacial y el uso de la tierra no solo con fines agrícolas, sino de manejo forestal, caza, silvicultura y recolección. Es necesario establecer con claridad que no todas las TCO son iguales, las hay con densidad poblacional alta y poco territorio, como las que tienen poca población y mucho territorio.
Al presente existe una ralentización del proceso de reivindicación territorial que no solo significa la obtención del derecho jurídico a la propiedad colectiva del espacio territorial, sino también avanzar a los pueblos indígenas generar los medios de vida para alcanzar la plenitud de su dignidad y mejores condiciones de vida. Muchos pueblos indígenas están luchando en sus territorios para defenderse de la creciente presencia de concesiones mineras y petroleras y del avance del agronegocio globalizado.
Si bien en muchas TCO se han elaborado los Planes de vida y Planes de Gestión Territorial Indígena de manera participativa, aun no terminan de ser los claros orientadores de su desarrollo. En muchas territorios indígenas el trabajo de peones jornaleros para las haciendas y empresas es la fuente más importante de sus ingresos.
Los planes de gestión territorial todavía serán documento de buenas intenciones mientras el Estado no desconcentre recursos económicos a través de los municipios o las anheladas autonomías indígenas. Hasta ahora el Estado no ha hecho ningún esfuerzo consistente para fortalecer las capacidades de autogobierno de los pueblos indígenas en el aprovechamiento sostenible del manejo de los recursos naturales de sus territorios. Los territorios indígenas existen, pero están librados a su suerte.
[1] Hernaíz I., D. Pacheco. (2000). La Ley INRA en el espejo de la historia. La Paz: Fundación TIERRA
[2] El Gobierno de Paz Zamora (1989-1993) reconoció mediante Decretos Supremos territorios indígenas en el Beni para el pueblo indígena Sirionó el territorio indígena de los pueblos Mojeño, Yuracare y Chiman -TIPNIS-, áreas territoriales de los grupos Chiman Poco después, otros cinco territorios serían reconocidos por el Gobierno a los indígenas en la misma área.
[3] En la práctica 27 solicitudes de TCO, ya que el Pueblo Guaraní presento una sola demanda para 12 TCO en el Chaco de Santa Cruz, Chuquisaca y Tarija.
[4] Molina, W. (2012). El lugar del Territorio en los modos de vivir de las comunidades de San Ignacio de Mojos. Tinkazos N 32, 109-124.
[5] Según el Viceministerio de tierras en la Rendición Pública de Resultados 2014, hasta 2013 se habrían titulado alrededor de 23 millones de hectáreas para las TCO, de las cuales aproximadamente 13 millones corresponderían a Tierras Bajas.
* Economista, Master en Ecología y Conservación, trabajó como investigador en economía campesina-indígena en el CIPCA y en el Programa de Gestión Territorial Indígena de la CIDOB, actualmente es investigador de TIERRA.