La planificación participativa municipal se enriquece al ingresar en el terreno de la democracia comunitaria: las asambleas y cabildos en diferentes niveles y con amplia participación; desde la comunidad hasta la marka.

En los municipios de la provincia Ingavi, la recolección de la demanda social de obras y su inclusión en el plan operativo anual (POA) se efectúan dentro del marco institucional comunitario. De ese modo, la planificación municipal se beneficia de una mejor participación de la población, lo que, a su vez, trae consigo más transparencia y legitimidad en las decisiones de las autoridades. Estas ventajas, sin embargo, aún se ven reducidas por eventuales acciones cortoplacistas o politizadas de algunos actores involucrados en el proceso.

El espacio fundamental de la planificación participativa municipal en Ingavi es la asamblea de marka. Cada quince días o mensualmente, esta reunión congrega a las autoridades de las comunidades, ayllus y marka para que se informen de asuntos de interés público, debatan y tomen decisiones al respecto. A su vez, también hay ampliados para planificación en niveles más específicos: en ayllus y comunidades. Es una institución que ha mantenido su vigencia durante siglos en la región, y por eso no es casual que haya sido aprovechada de manera natural para la recolección de la demanda ciudadana en casi todos sus municipios, pocos años después de la aprobación de la Ley de Participación Popular, de 1994.

Esta norma implantó la planificación participativa en los municipios a través de un procedimiento general, cuya aplicación en el área rural se resume de la siguiente manera: dos personas por comunidad —un hombre y una mujer— son designados por la población para registrar, durante reuniones llamadas “cumbres”, la demanda de obras de su localidad en formularios especialmente diseñados para el efecto. Luego, esos mismos representantes llevan las peticiones a la oficina municipal, donde funcionarios técnicos las procesan para la elaboración del POA. Una vez terminado ese documento, el Alcalde lo pone a consideración del Comité de Vigilancia para obtener su visto bueno y elevarlo al Concejo para su aprobación.

A inicios de los años 2000, la ONG Cipca emprendió un diagnóstico para determinar cómo se ponía en práctica el mencionado procedimiento en el municipio de Guaqui. La entidad halló que la planificación de obras se definía en una oficina de la Alcaldía, entre los representantes de las comunidades, de las juntas vecinales, el Comité de Vigilancia y el Alcalde.

Cosa distinta ocurría en el municipio vecino de Ancoraimes (provincia Omasuyos), donde hacía ya unos años que las consultas para el POA se emprendían en cabildos comunales, pues la metodología de las “cumbres” no había cuajado en la sociedad civil y el propio alcalde la había descartado por poco eficiente.

¿Cómo explicar ese fenómeno? Las comunidades querían un contacto más personal con las autoridades ediles, y mejor aún si esa relación se desarrollara en el espacio tradicional del cabildo. Así comenzaron a trabajar y, fruto de ello, en 2004 la Alcaldía de Ancoraimes ganó un premio al “mejor proceso de planificación participativa municipal”, concedido por el Gobierno Departamental de La Paz.

Inspiradas en la práctica del vecino, las autoridades originarias de Guaqui plantearon un cambio en el método de planificación municipal, de manera simultánea a la transformación en la forma de elección del Comité de Vigilancia (ver la nota anterior). La Alcaldía accedió, y como resultado inmediato se registró un incremento en la participación de representantes en el proceso —de 36 con el antiguo sistema a 170 aproximadamente— y se comenzó a aplicar un procedimiento que desde 2001 se practica con los siguientes pasos generales:

Una vez que el Alcalde conoce el monto que el Ministerio de Finanzas le asignará para el presupuesto municipal de la próxima gestión, llama al Comité de Vigilancia y al Mallku de Marka para solicitarle a éste que convoque a un cabildo en el que participen los representantes de las 16 comunidades rurales del municipio. En la reunión, el edil informa cuánto dinero se dispone para emprender obras en cada comunidad, y entre los presentes acuerdan el cronograma de visitas para la recolección de la demanda ciudadana. Los primeros cinco años, el propio titular de la Alcaldía participó de las giras.

La consulta toma diez días y sus resultados son expuestos en un nuevo cabildo, también convocado por las autoridades originarias. Allí, en un pizarrón, se escriben las demandas y también en el libro de actas de la marka. La asamblea refrenda las solicitudes y el Alcalde compromete su inclusión en el POA. En la oportunidad, el munícipe también informa sobre obras de mayor envergadura que ejecutará en la siguiente gestión, así como el destino de fondos provenientes del impuesto directo a los hidrocarburos (IDH) y del alivio a la deuda (HIPC).

Tras la reunión, se siguen los pasos administrativos que manda la ley: el Ejecutivo elabora el POA con base en la demanda ciudadana, lo pone a consideración del Comité de Vigilancia y éste, apoyado en el visto bueno del cabildo, lo ratifica para la aprobación final del Concejo.

Este procedimiento, en el que desempeña un papel estelar el liderazgo originario, se sigue con similares características en otros municipios de Ingavi, como Taraco, San Andrés de Machaca, Tiwanaku, Jesús de Machaca y Viacha. En esta última, hay algunas diferencias, debido a su elevada población: encima de los 50 mil habitantes distribuidos en 64 comunidades rurales y en más de cien barrios.

En Viacha, el Alcalde solicita a las autoridades originarias que inicien la recolección de la demanda ciudadana. Cada comunidad define sus obras prioritarias y las lleva a un ampliado de marka. La autoridad municipal solicita al mallku que lo incluya en el orden del día de esa reunión para informar sobre las diferentes asignaciones presupuestarias y para registrar con sus técnicos los proyectos que cada representante comunal expone en papelógrafos. La asamblea se lleva a cabo en la sede de la central agraria, en la capital municipal, y congrega a más de 300 delegados.

Inicialmente, el Cipca impulsó el acopio de la demanda a cargo del Alcalde en cada uno de los nueve ayllus; sin embargo, la iniciativa no prosperó, posiblemente debido a la doble residencia, urbano rural, de los viacheños. Cosa distinta ocurre, por ejemplo, en Tiwanaku, donde el Alcalde “baja” a las cuatro zonas en las que se divide su circunscripción para compilar, dentro de asambleas, las peticiones de las comunidades.

Para el área urbana de Viacha, el Gobierno Municipal organiza un taller con las juntas vecinales en el que registra las peticiones ciudadanas. Con los insumos obtenidos en ambas instancias —cabildo y taller— se elabora el POA y luego se lo remite al Comité de Vigilancia y al Concejo.

Una población más informada

Otro de los aportes de la inclusión de mecanismos de la democracia comunitaria en el funcionamiento de los municipios en la provincia Ingavi es el incremento de la frecuencia de rendición de cuentas de las autoridades a la población.

De acuerdo con la ley, el ejecutivo edil está obligado a informar cada tres meses al Ministerio de Finanzas sobre el curso de su ejecución presupuestaria. Las autoridades de varios municipios de Ingavi han ampliado esta práctica a los cabildos: informan mensualmente o al menos dos veces al año a los representantes de las asambleas de las respectivas markas.

Esta práctica ya se ejecutaba en Ancoraimes (provincia Omasuyos) en los años 90 y se expandió a Ingavi junto con la reforma de los mecanismos de control social y planificación que impulsaron sus autoridades originarias a principios de este siglo. No es un fenómeno raro en el altiplano paceño: el Alcalde de Colquencha (provincia Aroma) aprovecha la feria semanal del pueblo para brindar un informe en la puerta de la sede municipal ante una nutrida concurrencia.

Los informes abarcan el manejo financiero de la comuna y las actividades administrativas que desarrolló el Ejecutivo Municipal, por menores que fueran. Dentro de Ingavi, este procedimiento se hace con frecuencia mensual en Guaqui, Tiwanaku, Taraco y San Andrés de Machaca. En Viacha, se lleva a cabo al inicio y fin de año, mientras que en Desaguadero hay menor interés, posiblemente debido a sus características demográficas y económicas (alta presencia de “residentes” dedicados al comercio y transporte).

Las rendiciones de cuentas no son meras formalidades. Eventualmente pueden derivar en la censura del Alcalde de parte de las autoridades comunitarias. Aunque no es una decisión vinculante según la legislación nacional, la legitimidad del cabildo —y de la institucionalidad tradicional que lo respalda— es tan grande que las autoridades difícilmente pueden desafiar las decisiones comunitarias.

Se fortalece la gobernabilidad, pero no se resuelve el cortoplacismo

La mejora de la transparencia en la gestión edil es uno de los principales aportes del sistema descrito. Antes de su implantación, los pobladores desconocían el monto del presupuesto y el curso general de las obras en el municipio. La participación ciudadana también se incrementó gracias al aprovechamiento del marco institucional comunitario. Ambos efectos —mayor información y participación— otorgan a las acciones de las autoridades originarias y estatales mayor legitimidad, lo cual contribuye a una mejor gobernabilidad.

Sin embargo, la democracia comunitaria no ha logrado erradicar la visión cortoplacista de que padece en general la planificación municipal y la acción política. En todos los años de experiencia en Ingavi no se han proyectado emprendimientos de desarrollo significativos en el área productiva. Eso da cuenta que las reformas descritas no han logrado hacer frente a los efectos negativos del enfoque de demanda territorial y de la distribución de recursos por habitante.

Tampoco se han ideado mecanismos para evitar acciones proselitistas entre las propias autoridades originarias. Muchos líderes imponen obras de ejecución rápida para “entregarlas” antes de que concluya su corta gestión de uno o dos años, lo que deriva en la ejecución de proyectos más vistosos que estratégicos: en lugar de un proyecto de riego, se construye una canchita o una sede social. Ese comportamiento también es común entre los “residentes” —nacidos en la comunidad, pero domiciliados en alguna ciudad— que desempeñan cargos comunitarios y que se valen de obras vistosas y cortas para proyectarse a una diputación, un cargo de asambleísta o de alcalde.

Los fenómenos descritos derivan en la reformulación frecuente del POA: hasta tres cambios. Casi la mitad de las obras —definidas entre octubre y diciembre, al término de la gestión del líder comunitario— se modifica al siguiente año durante el mandato de la autoridad entrante.

Como es muy difícil igualar la duración de la gestión comunitaria con los cinco años de la municipal, pues los cargos originarios no son remunerados, hay la propuesta de que el período de planificación establecido por ley se lo fije entre enero y marzo, como una forma de prevenir la tendencia generalizada en el país a “partir de cero”. La medida evitaría la excesiva modificación del POA a lo largo del año, pero no garantizaría la definición de proyectos estratégicos. Para lograr eso se tendría que cambiar la forma de asignación de recursos: de la actual modalidad de demanda territorial a la de demanda sectorial, temática o por nivel de desarrollo, tal como se aplica, por ejemplo, en Perú y Ecuador.

Con el planteamiento de desafíos económicos, políticos y sociales para la estructuración de un modelo de gobierno, los indígenas cerraron el seminario taller internacional “Gestión territorial y autogobierno indígena”, que entre el 24 y 26 de abril congregó a más de un centenar de representantes provenientes del altiplano, los valles y el oriente boliviano.

El Comité de Vigilancia actuaba casi en solitario: se relacionaba con las autoridades comunitarias, pero no era parte de su estructura orgánica. Además, debía lidiar con las autoridades ediles en desigualdad de condiciones.

esde hace casi una década, la población del municipio de Guaqui, en la provincia Ingavi de La Paz, lleva a cabo tareas de control social bajo una modalidad que integra la normativa jurídica convencional con la institucionalidad comunitaria, y que ha dado por resultado no sólo una mayor eficiencia en el control y la planificación municipal, sino además, una mayor gobernabilidad de las autoridades ediles y el fortalecimiento de la sociedad civil (en sus organizaciones y en la participación conjunta del área rural y urbana) ¿Cómo se logró todo esto? A través de la incorporación del Comité de Vigilancia en la estructura organizativa comunal.

A inicios de los años 2000, las autoridades comunales de la marka Guaqui comenzaron a debatir cómo incidir en la gestión municipal para beneficio de las 16 comunidades rurales que forman el municipio y que constituyen el 75% de su población. En 2002, la ONG Cipca, (Centro de Investigacion y Promocion del Campesinado), Regional Altiplano, a la que se había pedido colaboración en la iniciativa, emprendió una investigación e identificó una reducida participación ciudadana en el manejo municipal, el Comité de Vigilancia estaba cooptado por las autoridades ediles, y había altos niveles de corrupción, entre otros problemas.

Una de las respuestas a esta situación fue mejorar la capacidad de control social sobre el gobierno municipal fortaleciendo al Comité de Vigilancia. Para ello, la dirigencia indígena propuso que en la elección y funcionamiento del Comité se apliquen normas y procedimientos propios y, a la vez, se mantengan las disposiciones básicas de la legislación municipal en la materia.

Para la conformación del Comité, se conservó el número de miembros que la ley dispone (tres), pero se planteó que dos de ellos sean representantes de las llamadas “zona A” y “zona B” del área rural y que, además, se los elija en función de su trayectoria de servicio público en la comunidad —el thaki, según las normas aymaras— y de su conocimiento de asuntos administrativos, necesarios para el desempeño de su labor. El tercer miembro correspondería al pueblo y puerto de Guaqui, y su forma de elección quedaría a criterio de los habitantes de ambos núcleos urbanos.

La propuesta mantuvo la duración legal del mandato de los representantes (dos años), pero añadió un mecanismo de rotación (muyu) para la alternancia en la presidencia, vicepresidencia y secretaría en cada gestión. De yapa, ajustaron los procedimientos de rotación en los cargos para evitar la coincidencia y predominio de los delegados indígenas en las dos carteras principales. Con ello, buscaban conservar el equilibrio entre las áreas rural y urbana.

Esta no fue una decisión aislada, sino que respondía a las condiciones en las que se implantó la reforma. Inicialmente, los representantes del pueblo y el puerto reaccionaron con desconfianza ante la propuesta, pues desde el inicio de la Participación Popular, en 1994, habían gravitado en la elección del Comité de Vigilancia y en las decisiones de la Alcaldía. Sin embargo, con los años, el peso económico del área urbana en el municipio se había reducido, a la par de su influencia política ante el empuje de las organizaciones indígenas del área rural.

Ante esta realidad, los vecinos del pueblo y el puerto, no sólo aceptaron el nuevo mecanismo de conformación del Comité de Vigilancia, sino también la innovación más importante planteada por las autoridades originarias: la inclusión del Comité en la estructura de representación comunal y la participación de delegados urbanos en los cabildos.

A partir de 2003, los tres integrantes del Comité de Vigilancia comenzaron a asistir a las asambleas periódicas de la marka, como miembros de la organización campesina —con voz y voto— y como legítimos representantes de la población. Es más, los delegados de la zona A y de la zona B fueron investidos a la usanza de las autoridades tradicionales: con poncho y chicote. Con eso ya estaban habilitados para desempeñar desde una nueva perspectiva las tareas que la normativa municipal encomienda: articular las demandas de la sociedad con la planificación municipal y vigilar la ejecución de las tareas comprometidas en dicha planificación (plan operativo anual o POA).

En adelante, los “comités de vigilancia”, como se los llama por referencia a su cargo, empezaron a asistir a las asambleas mensuales de la marka de Guaqui celebradas en la sede de la Central Agraria. Allí se sientan al lado de la máxima autoridad, el mallku, y sus colaboradores, ante los representantes de las 16 comunidades del municipio y los dos del área urbana: cerca de 170 personas en total.

De estas reuniones, en las que se rinden informes, se debate y se toman decisiones sobre asuntos diversos, hay por lo menos tres al año en las que la agenda está casi ocupada por la gestión municipal, por lo que el protagonismo del Comité de Vigilancia es mayor: cuando se considera la aprobación del POA; cuando se programa la gira por las comunidades para recoger la demanda social y supervisar la ejecución de obras; y cuando el Ejecutivo Municipal rinde cuentas.

Antes de los cambios, el Comité de Vigilancia actuaba casi en solitario. Se relacionaba con las autoridades comunitarias, pero no era parte de su estructura orgánica, mientras que debía lidiar con las autoridades municipales en desigualdad de condiciones y frecuentemente comprometiendo su independencia. Con la reforma del mecanismo de control social esta situación cambió drásticamente.

Desde hace nueve años, las giras por cada una de las comunidades son conducidas por el mallku de marka. Lo acompañan los mallkus de las zonas A y B del área rural, los representantes del Comité de Vigilancia, que levantan un acta sobre el estado de las obras y de la demanda social, y, como invitadas, las autoridades del Ejecutivo —eventualmente el Alcalde— y del Concejo Municipal.

Durante los primeros cinco años, como parte de su apoyo a la experiencia, el Cipca proporcionó el transporte para las visitas. Luego, las inspecciones marcharon por sí mismas, en minibuses rentados por los guaqueños y, últimamente, en los vehículos del municipio. Los gastos de manutención de la comitiva son reducidos durante los días que dura la gira, pues las comunidades han hecho de las visitas verdaderos acontecimientos de agasajo a autoridades a las que no ven con frecuencia y a las que pueden expresar sus inquietudes en persona.

En la siguiente asamblea, el Comité de Vigilancia informa del resultado de la gira a los delegados de cada asentamiento rural y urbano. Éstos, a su vez, rinden informe de ello a sus respectivas comunidades en asambleas locales hasta llegar cada miembro de la población. Este procedimiento se aplica a todos los asuntos de interés público en la marka y es un instrumento vital para la toma de decisiones en los distintos niveles de la organización comunal.

Así ocurre cuando el Alcalde, invitado por la organización originaria, rinde informe de ejecución del POA ante los delegados del cabildo, incluidos los comités de vigilancia. Desde 2003, la consideración y eventual aprobación del informe es potestad de la Asamblea. Es posible que debido a la alta representatividad de esa instancia en la población de Guaqui, los sucesivos gobiernos municipales no hayan objetado hasta ahora el procedimiento descrito. Tampoco hay reparos jurídicos: el Comité de Vigilancia sigue cumpliendo el mandato legal de pronunciarse públicamente sobre el presupuesto de los recursos de coparticipación y sobre la rendición de cuentas del ayuntamiento; sólo que esta vez lo hace respaldado por la asamblea y como portavoz de la decisión que ésta ha tomado.

Soluciones prácticas gracias a la gira por las comunidades

Los cambios en el mecanismo de control social fueron puestos a prueba desde el inicio. En la primera gira de inspección, a fines de 2003, las autoridades comunitarias y municipales detectaron un considerable retraso de obras en varias comunidades. Como manda el procedimiento, en el siguiente cabildo, a inicios de 2004, el Comité de Vigilancia informó a los representantes de la sociedad de los resultados de la visita y dio a conocer la anomalía. El Mallku de marka invitó a que los presentes lancen propuestas de solución y luego condujo una votación en la que se impuso una moción que instaba a que las comunidades impulsen la conclusión de obras, en un máximo de tres meses, si no querían perder el presupuesto que les correspondía del POA para la siguiente gestión.

La conminatoria iba dirigida a la comunidad, pues la ejecución de los trabajos había sido encargada a habitantes del lugar especializados en albañilería o en otra habilidad artesanal; algo muy común con obras de pequeña y mediana envergadura en municipios rurales.

Un concejal, presente en la misma asamblea, manifestó sus dudas de que el mandato fuera acatado. Alegó que los técnicos del municipio no habían logrado nada, pese a que “semana tras semana” visitaban las comunidades presionando para que se concluyeran los trabajos.

Su pronóstico resultó errado. Antes del vencimiento del término, las obras en tres comunidades habían concluido y las otras tres se entregaron en el tiempo fijado. Ese año no se penalizó a ninguna comunidad y, en un cabildo realizado en mayo, el Alcalde propuso que en adelante se ponga plazo a la ejecución de proyectos dentro de la asamblea, gracias a la fuerza de esa instancia de decisión.

En algunos casos, los problemas ni siquiera requieren tratamiento en la asamblea, sino que se resuelven sobre la marcha. En otra de las giras, uno de los dirigentes comunales, que tenía conocimiento de albañilería, detectó que en una obra el contratista empleaba tubos de menor grosor al requerido por especificaciones técnicas. Ante la evidencia, el representante de la Alcaldía admitió el problema y lo atribuyó al error de uno de los técnicos municipales. Ese mismo momento, los presentes le propusieron que ordene el cambio de tubería en no más de cinco días —el tiempo que restaba para concluir las inspecciones por el municipio— y, de ese modo, evite que el asunto sea ventilado en el cabildo. El arreglo fue hecho casi de inmediato.

Efectos de la reforma del control social en Guaqui

Fuente: Elaboración propia

En el marco del seminario internacional “Gestión territorial y autogobierno indígena”, los indígenas plantean que el Estado no certifique la ancestralidad de sus pueblos para acceder a la autonomía, mientras que el gobierno arguye que ese requisito es necesario para constatar la existencia de las naciones y pueblos; además plantea que los pueblos impugnen la ley de autonomías si no están de acuerdo con esa norma.