Como corolario de un debate y decisión interna once municipios del área rural optaron por la Autonomía Indígena Originario Campesina (AIOC) a través de un referéndum en diciembre de 2009, convirtiéndose en los pioneros en realizar esta gestión ante el Estado boliviano. A cuatro años del inicio de ese camino, expertos en el tema afirman que el proceso corre el serio riesgo de fracasar como consecuencia de lo dilatado que se torna la tramitación, y con ello, el peligro de que la realización de las elecciones municipales en 2015 fracture o impida los referendos de aprobación de los estatutos indígenas. También preocupa a los entendidos, factores sociales, económicos y culturales que afectan a las poblaciones de las jurisdicciones municipales en conversión.

Estas son algunas de las reflexiones manifestadas en el conversatorio sobre el Fallo del Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP) sobre el Estatuto Autonómico de Totora Marka, organizado y realizado por Fundación TIERRA el 24 de octubre.

Hasta la fecha sólo el Estatuto de Totora Marka, de los cinco que ingresaron en esa fase, ha vencido parcialmente el control constitucional que debe realizar el TCP. Desde el año pasado los estatutos de Mojocoya, Uru Chipaya, Charagua y Pampa Aullagas esperan un veredicto de ese ente.

A la luz de un análisis sobre la Declaración constitucional 0009 del Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP) referida al Estatuto autonómico de Totora Marka, el investigador José Luis Exeni afirma que el ente de control de constitucionalidad “puede hacer naufragar este proceso por efecto de la dilatación de los plazos”. Exeni sustenta su afirmación explicando que el TCP necesitó 10 meses para emitir esa declaración desde que fue solicitada por los interesados en agosto de 2012.

“Aquí ya tenemos un primer problema. Si cada sentencia nos va a tomar 10 meses, entonces tenemos que tomar la previsión del tiempo para ver en qué medida el proceso puede estancarse, puede limitarse”, afirma Exeni.

Otra señal preocupante es el largo tiempo que transcurrió entre la aprobación de la declaración y su comunicación a los interesados. “…lo que me parece más grave es que la sentencia se emite el 27 de junio, pero recién el 19 de septiembre se la da a conocer. ¿Por qué? Se han tomado tres meses en comunicar el fallo. Esta es una pregunta que nos deberíamos hacer: O hay un serio problema interno de comunicación en el TCP, o hay una decisión explícita de dilatar el proceso”.

Dados los tiempos que hasta el momento se han tomado las instancias estatales ante las que se tramita la autonomía, la realización de las elecciones municipales en 2015 se asoman como un factor que puede hacer fracasar el proceso autonómico indígena porque después del control de constitucionalidad los estatutos deben ser sometidos a un referéndum de aprobación en sus municipios, 120 días después de la convocatoria para esas consultas. Pero si las declaraciones de constitucionalidad demoran en salir más allá de principios del próximo año, los referendos pueden ser obstaculizados por la convocatoria a los comicios municipales.

“…si hasta enero del próximo año no emite esta y las otras sentencias, puede ser que no haya referéndum y que el proceso se postergue hasta el 2015, con lo cual podemos inviabilizar el proceso”, afirma el investigador.

A los retrasos se suman algunos factores internos que en el caso de Totora Marka también se constituyen en factores de riesgo para la AIOC. El investigador Marco Mendoza, que fue parte del equipo de apoyo técnico para la redacción del estatuto de ese municipio en conversión, tiene el temor de que el referéndum de aprobación del Estatuto sea negativo porque “hay muchos intereses en juego” que pueden articularse en contra.

Mendoza basa su hipótesis en el hecho de que los jóvenes y las mujeres de esa marka no participaron en la discusión y aprobación interna del Estatuto que fue presentado al TCP, además en la acción política del alcalde de ese municipio que “ha sido el principal obstáculo para que el Estatuto avance”.

“Los jóvenes decían desde afuera: dejemos que estos viejos discutan y aprueben esto. En 5 años vamos a cambiar esta sonsera (…) Se van a articular intereses de los residentes, intereses político partidarios, mujeres y jóvenes que de alguna manera van a frenar este proceso estatuyente y podríamos tener un aborto ya llegando a los 9 meses…”, afirma el experto.

De una revisión de los estatutos elaborados en cuatro municipios en transición a autonomías indígena  originario campesinas —Totora, Pampa Aullagas, Uru Chipaya y Charazani— se evidencia el esfuerzo de sus órganos deliberativos o consejos estatuyentes por combinar la tradición originaria de sus habitantes con los rasgos liberal y centralista presentes en la Constitución y las leyes.

Por los niveles de administración de justicia, que arrancan en la familia y la comunidad, se puede interpretar la importancia de la inicial resolución pacífica de conflictos, antes de que los casos pasen a instancias mayores.

La jurisdicción indígena originario campesina, comúnmente conocida como justicia comunitaria, se ejercerá en diferentes ámbitos, según los estatutos de cuatro municipios en conversión a autonomía indígena: desde la familia, pasando por la comunidad y el ayllu hasta el nivel de las máximas autoridades del territorio.

De acuerdo con la Ley 73 de Deslinde Jurisdiccional, las naciones y pueblos indígena originario campesinos pueden administrar justicia según su sistema jurídico propio y ejercer jurisdicción a través de sus autoridades (artículo 7). Para que esta disposición —sustentada constitucionalmente en el artículo 190— surta efecto, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización ordena que el “contenido mínimo” de los estatutos de las autonomías indígena originario campesinas, contenga, entre otras disposiciones, “la definición del órgano y sistema de administración de justicia” (artículo 62.II).

En el estatuto que elaboró el municipio de Chipaya, el primer nivel de ejercicio de la jurisdicción tradicional es la comunidad: los personajes principales y sabios, de ambos sexos, que han cumplido con todos los servicios comunales encaran la resolución del problema. En segunda instancia, el caso sería tratado por el “ayllu parla”, una instancia superior conformada también por notables (reep y reept’alla).

De manera similar, el estatuto de Totora prescribe que la justicia será ejercida por las autoridades originarias en los diferentes niveles de la sociedad: familia, comunidad, ayllu y marka. En Pampa Aullagas, las instancias competentes son las mismas: autoridades comunitarias, de ayllu y de marka (artículo 48).

En Charazani se plantea un Consejo de la Jurisdicción Originaria, conformado por representantes de los cuatro sectores demográficos que componen el territorio (artículo 61), mientras que el estatuto de Uru Chipaya menciona que su última instancia de administración de justicia es el Chawk Parla, la máxima instancia administrativa y política de la autonomía, integrada por los ayllus y dirigida por el “Qhastan yokstan qhamñi suñi” (artículo 51).

De esta definición de niveles de administración de justicia, que arranca en la familia y la comunidad, se puede interpretar la importancia de la inicial resolución pacífica de conflictos, antes de que los casos pasen a instancias mayores.

Salvo la propuesta de Totora, que describe procedimientos y sanciones más específicos, los otros estatutos no dan muchos detalles más sobre el ejercicio de la jurisdicción indígena originario campesina y los casos que ésta podrá tratar en la futura autonomía. Como fuere, la Ley de Deslinde Jurisdiccional ya limita el campo de acción, básicamente de la siguiente manera (artículos 8 al 11):

A quiénes se juzgará (“ámbito de vigencia personal”): a los miembros de la nación o pueblo indígena originario campesino; en qué casos (“ámbito de vigencia material”): los asuntos o conflictos que históricamente se juzgaron con normas y procedimientos propios; en qué espacio (“ámbito de vigencia territorial”): dentro de la jurisdicción de la autonomía. Aparte, la norma plantea una serie de campos vedados para la justicia comunitaria en materia penal y civil, y en una ampia diversidad de derechos (entre ellos, laboral, de seguridad social, tributario, de hidrocarburos y agrario, “excepto la distribución interna de tierras en las comunidades que tengan posesión legal o derecho propietario colectivo sobre las mismas”).

Más allá de estas limitaciones, con la incorporación de la jurisdicción indígena originario campesina en las futuras autonomías mencionadas se normativizarán acciones que hasta ahora se han ejecutado a nivel local y tradicional en las comunidades, sin que sean vinculantes para las decisiones jurídicas dentro del territorio ni gocen del mismo nivel jerárquico que los procedimientos de la jurisdicción ordinaria. Esto, en el escenario ideal, reducirá procedimientos burocráticos y dará celeridad a la administración de una justicia, respaldada y aceptada por autoridades y ciudadanía.

Los cuatro estatutos estudiados abordan la participación social; tres de ellos mencionan expresamente las instancias para ese fin y que funcionarán en las futuras autonomías.

En Totora y en Uruchipaya, los principales órganos administrativos que se desenvuelven bajo la lógica de la asamblea comunitaria serán las máximas instancias de participación ciudadana. En el primer municipio, se trata del Jach’a Mara Tantachawi, con una amplia composición de representantes de organizaciones y de poblaciones del territorio. En el segundo caso, el Chawk Parla, de Uruchipaya, establecerá y garantizará espacios de participación, aunque su estatuto no da más detalles al respecto.

La propuesta de estatuto de Charazani crea un Consejo de Participación y Control Social. Pese a que el documento no especifica la diferencia entre los conceptos de control y participación, sí menciona que dicha instancia acompañará la planificación, evaluación y seguimiento de políticas de desarrollo de corto, mediano y largo plazo de la autonomía.

Hay un capítulo de participación y control social en el estatuto de Pampa Aullagas, pero totalmente centrado en control social. El documento aborda la participación al describir el mecanismo tradicional de designación de autoridades por alternancia, el “muyu”, y lo describe en su artículo 9: es “la rotación cíclica, igualitaria de participación democrática, que se desarrolla en el interior de la comunidad, Ayllu y Marka”.

Como se aprecia, este último estatuto aborda más la participación por la forma de elección de representantes, mientras que las propuestas de Totora, Uruchipaya y Charazani, se enfocan más en definir el espacio administrativo de la participación, y sus atribuciones. Así, tienen mayor afinidad con lo establecido por las normas nacionales:

La Constitución, en su título VI de “Participación y control social”, indica que “el pueblo soberano, por medio de la sociedad civil organizada, participará en el diseño de las políticas públicas” (artículo 241, inciso I), mientras que en el apartado sobre el mismo tema, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización amplia así: “La participación social se aplica a la elaboración de políticas públicas, como a la planificación, seguimiento y evaluación, mediante mecanismos establecidos y los que desarrollen los gobiernos autónomos en el marco de la ley” (artículo 138, inciso II).

Esos “mecanismos” se respaldarán en normas que las autonomías están obligadas a crear para “garantizar la existencia y vigencia de espacios de participación ciudadana y la apertura de canales o espacios para recoger y atender las demandas sociales en la gestión pública a su cargo” (artículo 139). Entre esos espacios de participación, precisamente se cuentan los dirigidos a la “planificación, seguimiento, evaluación y control social de las políticas públicas, planes, programas y proyectos” (artículo 139, inciso 1). En el caso de Totora y Uruchipaya, esos ámbitos serán sus órganos deliberativos.

El mismo artículo de la Ley de Autonomías (inciso 2) añade que las normas de la gestión participativa de las autonomías también deben considerar “espacios de participación directa, iniciativa legislativa ciudadana, referendo y consulta previa”. Los cuatro estatutos determinan la obligatoriedad de la consulta previa, pero no establecen mecanismos específicos para su ejecución, ni derivan a las autoridades autonómicas su aplicación, sino más bien al Estado central.